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公共行政学,内蒙古财经学院 公共管理系,第三章 行政职能,第三章 行政职能,第四节 中国政府职能转变的内容和途径,第一节 行政职能概述,第二节 行政职能的分类和内容,第三节 西方国家关于政府职能的 理论与实践,第一节 行政职能概述,一、行政职能的概念和特征,二、行政职能的地位和作用,一、行政职能的概念和特征,（一）行政职能的概念 1理论界，人们习惯将行政管理称之为政府职能，而政府职能问题是一个与国家现象有着同样悠久历史且异常复杂的问题，今天，政府的行政职能依然是一个热烈争议中的课题。 2.具有代表性的两种观点： 一种是“行政职能是指政府为实现国家利益和满足社会发展的需要而负有的职责和功用。”另一种：“所谓行政职能是指国家行政机关依法管理国家、社会生活诸领域的功能和作用。主要涉及到政府应该管什么，怎么管，发挥什么作用的问题。”, 第一节 行政职能概述 ,一、行政职能的概念和特征,3.行政职能的定义： 行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公共事务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责和功能作用。涉及到行使行政权力的范围、程度和方式。它既强调政府的任务、责任，又强调政府的功能、作用，是行政职责和行政功能的有机统一。包括以下几个层面的含义 ： （1）行政职能的实施者是政府组织体系 （2）行政职能是国家职能的表现和具体执行 （3）行政职能与其他国家职能紧密相联, 第一节 行政职能概述 ,一、行政职能的概念和特征,（二）行政职能的特征 1差异性 不同类型的国家，行政职能有着不同的阶级属性。同时，由于各国社会、历史、文化及经济发展状况等国情方面的差异，由于行政层级、管理主体和客体等方面的不同，决定了各国政府职能的范围、重点有所不同。 2执行性 行政职能总是通过具体的行为方式实现法律、政策、方针和决策精神，有着鲜明的权威性。同时，执行性使得行政职能与社会变化相联系，可以使其以各种灵活机动的方式渗透到社会生活中去解决这些问题。, 第一节 行政职能概述 ,一、行政职能的概念和特征,（二）行政职能的特征 3动态性 在不同的国家、同一个国家的不同阶段，行政职能的内容、职能侧重点和职能的实现方式都在不断的变化和发展。 4.多样性 从性质上可分为政治职能和社会职能；从范围上可分为对外职能和对内职能；从具体领域上可分为政治、经济、文化教育、社会服务等基本职能；从运行过程上可分为决策、组织、协调、控制等职能；从管理层次上有高、中、低层次的政府职能的区分。, 第一节 行政职能概述 ,二、行政职能的地位和作用,（一）行政职能体现着国家行政管理的性质和方向，是行政活动的前提和依据。 行政职能是国家职能的具体体现，它决定了政府活动的性质和方向、范围和内容。因此只有准确地界定了政府的职能，才能为政府活动提供依据和前提。只有按照行政职能来实现行政系统的运作，才能保证行政运行机制的科学化、程序化。, 第一节 行政职能概述 ,（二）行政职能是建立和改革行政组织的依据。 行政组织是行政活动的主体， 行政组织设置得科学、合理，行政活动才能有效地进行和发挥作用。要建立精简、效能、统一的行政机构，就必须依据行政职能来设置。行政组织设置的规模、层次、数量等都是由行政职能决定的。行政职能的变化决定着行政组织机构也必然随其做相应的变化。行政组织机构出现的臃肿、膨胀、重叠问题，往往是没有依据职能去设置或调整行政机构所致。,二、行政职能的地位和作用, 第一节 行政职能概述 ,二、行政职能的地位和作用,（三）行政职能是确定行政管理活动内容和方式的依据。 政府的各项活动应该是在行政职能规定的范围内进行，不能超过这个方向。管理的内容不同，其管理方式也应有所选择。行政职能的性质不同决定了行政活动的方式变化。不同的部门因其行政职能不同其活动的方式也不同。同时，对同一对象的管理，不同时期由于政府职能的不同，管理方式也不一样, 第一节 行政职能概述 ,二、行政职能的地位和作用,（四）行政职能是政府组织管理活动科学化的重要基础。 政府的管理活动是一个动态的过程，研究和确定行政职能可以使我们更加科学地认识和把握政府管理过程，既要注意发挥管理过程中各项职能应有的作用，也要认真检查各个环节之间的关系，就能够对薄弱环节及时予以加强和调整，采取正确有效的方法，组织管理活动的科学化和高效率。, 第一节 行政职能概述 , 第一节 行政职能概述 ,（五）行政职能的实现程度是政府管理效能的表征和检验标尺。 行政活动目的在于追求行政职能的充分实现以及行政目标的达成。评价一个行政系统的工作效率的高低及效果的好坏，其实质是看它实现其职能的程度。政府的行政职能受到多方面制约，如国家本质和政府制度，行政权限划分、组织机构设置、人员素质、经费、行政决策等等方面的制约，所以行政职能实施的结果是检验政府管理效能的检验标尺。,二、行政职能的地位和作用,第二节 行政职能的分类和内容,一、基本职能,二、政府的运行职能,一、基本职能（一）,政治职能,阶级专政职能,保卫职能,社会治安职能,民主政治职能,第二节 行政职能的分类和内容,一、基本职能（二）,经济职能,计划指导职能,培育、完善市场机制职能,宏观调控职能,服务职能,第二节 行政职能的分类和内容,监督职能,一、基本职能（三）,文化职能,发展科学技术的职能,发展教育的职能,发展文化事业的职能,发展医疗卫生事业的职能,第二节 行政职能的分类和内容,发展体育事业的职能,一、基本职能（四）,社会职能,第二节 行政职能的分类和内容,社会福利,社会救济,社会保险,社会服务,人口政策,社会优抚,社会保障,环境保护,二、政府的运行职能,（一）国外学者的观点 1五项职能说 1916年，法国著名管理学家、古典组织理论的奠基人亨利法约尔（Henri Fayol）在其代表作工业管理与一般管理一书中阐述了行政管理的运行职能，他指出“管理，就是实行计划、组织、指挥、协调和控制。” 2七项职能说 1937年，卢瑟古立克（Gulick Luther H）在与林德尔厄威克（Urwick Lyndall）共同出版的行政管理科学论文集中，提出著名的“POSDCRB”(计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算)七项职能说。,第二节 行政职能的分类和内容,二、政府的运行职能,（二）我国学者的观点： 在我国，关于行政管理运行职能的内容，总的来说看法比较一致，基本认同四项职能说。政府职能作用的发挥是一个过程，从过程的角度看，政府的运行职能可分为计划、组织、协调、控制职能。,第二节 行政职能的分类和内容,二、政府的运行职能,1计划职能 计划职能是指体现行政管理的目的性和规划性的职能。 （）调查研究； （）发展预测； （）总体设计； （）具体设计； （）方案选择； （）实施修正。,第二节 行政职能的分类和内容,二、政府的运行职能,第二节 行政职能的分类和内容,2组织职能 （）首先要根据职能设置相应的部门和机构 （）根据各部门的具体职能的分解和调整，延伸到具体的职务和岗位 ，定编定员，并制订出每个职位的权力和责任 。,二、政府的运行职能,第二节 行政职能的分类和内容,3协调职能 协调职能是指行政管理过程中平衡各类行政关系、调节各种利益因素的职能。 （）作用在于消除组织之间、组织与个人之间、组织成员之间的矛盾； （）范围包括：协调行政系统各部门之间、中央行政机构与地方行政机构之间、政府部门与企事业单位之间、行政活动各环节之间的关系； （）方法：统一目标、统一政策、明确权责、完善体制、有力的监督、充分的沟通。,二、政府的运行职能,第二节 行政职能的分类和内容,4控制职能 控制职能是指行政组织掌握行政目标实施过程，防止和纠正偏离目标行为的职能 。 （）确立可行的控制标准； （）获取准确的偏差信息； （）采取有效的措施进行调节。,第三节 西方国家关于政府职能 的理论与实践,一、“守夜人”的政府职能论,二、干预主义的政府职能论,三、有选择地干预“市场失败”的政府职能论,整体框架,前资本主义时期 资本主义社会时期,奴隶社会,封建社会,自由资本主义时期,垄断资本主义时期,当代资本主义时期, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,一、自由资本主义时期的行政职能“守夜人”的政府职能论,洛克在他的政府论中提出，政府的主要任务是保护个人的自由和财产，“政府除了保护财产之外，没有其它目的”。之后，亚当斯密于1776年在他发表的国富论中，第一个从经济的角度界定了政府的职责。他在市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的前提下，构筑了一幅经济人由价格机制引导，经济自发有序运行的完美图景。, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,一、自由资本主义时期的行政职能“守夜人”的政府职能论,斯密把政府的主要职能归为三项： （1）保护国家安全，使其不受外来侵犯； （2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫； （3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。 斯密的思想在当时得到普遍认可。, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,一、自由资本主义时期的行政职能“守夜人”的政府职能论,斯密斯密“守夜人”的政府职能论的提出有其特定的背景 （1）是17、18世纪资产阶级革命后建立起的资产阶级专政的国家中 ，新生产力的代表者资产阶级在行使国家权力中受到封建力量的限制。 （2）西方市场经济发育的初期阶段，生产力不发达、市场容量小，市场缺陷还未暴露出来 。“守夜人”政府理论的提出导致政府从经济领域中的全面撤退，为市场经济的发育扫清了道路。, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,二、垄断资本主义时期干预主义的政府职能论,从19世纪中叶起，市场自身的缺陷逐步暴露出来，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这时的统治要求，19291933年席卷资本主义世界的经济危机。社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产大幅贬值 。人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,二、垄断资本主义时期干预主义的政府职能论,从19世纪中叶起，市场自身的缺陷逐步暴露出来，资本主义所固有的矛盾日益尖锐，自由主义的统治方法已不适应这时的统治要求，19291933年席卷资本主义世界的经济危机。社会经济持续衰退，金融体系接近崩溃，失业剧增，生产相对过剩，饥饿寒冷与财产大幅贬值 。人们不得不承认市场调节的严重缺陷和政府干预经济和社会事务的必要性。, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,二、垄断资本主义时期干预主义的政府职能论,凯恩斯在他1936年出版的就业、利息和货币通论一书中提出，要全面增强国家的作用，政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者。 当时的美国总统罗斯福全面推行以凯恩斯理论为基础的国家干预理念，进行了一系列改革。欧洲世界20世纪30年代后普遍推行的福利计划都是凯恩斯干预主义理论在实践中操作的结果。, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,三、当代资本主义时期的行政职能有选择地干预“市场失败”的政府职能论,伴随着政府职能的大规模扩张, 政府规模也急剧膨胀, 政府开支特别是社会福利开支占国民收入的比重急剧上升, 政府财政负担也越来越重, 并在经济衰退的70年代形成了严重的财政危机。巨额财政赤字和超负荷的社会经济管理职能使人们对政府的功能和运行方式的合理性和有效性产生了怀疑。在这种情况下, 政府不再是解决问题的途径, 而成了问题本身。, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,三、当代资本主义时期的行政职能有选择地干预“市场失败”的政府职能论,有选择地干预“市场失败”的政府职能论以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。 只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的结果。这就是著名的科斯定理。 公共选择理论认为，“市场失败”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”。, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,三、当代资本主义时期的行政职能有选择地干预“市场失败”的政府职能论,有选择地干预“市场失败”的政府职能论主要观点是：（1）市场有失灵，政府也有失败。政府的失败既表现为对经济干预过度造成的市场进一步失灵，又表现为对经济干预不足而使市场不能有效运行；（2）政府只能干预市场的长久性（根本性）失败，不能干预市场的暂时性（非根本性）失败；（3）政府要利用市场去干预经济。, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,四、当代西方国家行政职能的发展趋势,1.行政职能逐渐扩大 2.政治职能相对减弱 3.社会公共事务管理职能社会化 4.政府宏观调控、综合协调职能的强化, 第三节 西方国家关于政府职能的理论与实践,第四节 中国政府职能转变的内容和途径,一、我国行政职能转变的必然性,二、我国行政职能转变的基本内容,三、我国行政职能的转变途径,一、我国行政职能转变的必然性,（一）行政职能的转变是现代公共行政改革和发展的历史潮流 进入20世纪80年代,西方社会乃至整个世界开始发生根本性的变化:一方面,信息技术的发展和应用深刻地改变着人类社会,经济全球化的势头越来越强。另一方面社会也出现多元化的趋势。时代的变化对政府管理提出了新的要求,要求政府必须更加灵活、高效,要具有更强的应变力和创造力,能够更快捷地为公众提供所需的各种服务。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,一、我国行政职能转变的必然性,（二）行政职能的转变是经济体制改革和社会主义市场经济发展的必然要求 随着我国经济体制改革的深入和对外开放的不断扩大，宏观调控体系框架的初步建立，特别是社会主义市场经济体制的确立和发展，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。当前中国正处于加快发展的关键时期，改革攻坚任务艰巨，对外开放面临新形势。这对加强政府自身建设和推进政府管理创新提出了更高要求。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,一、我国行政职能转变的必然性,（三）行政职能的转变是实现行政职能体系合理配置的根本途径 我国在计划经济体制下形成的行政职能体系，是以高度集中统一为特色的职能体系，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，这一模式逐渐暴露出其固有的弊端，主要表现在：政治统治职能过强，社会管理职能太弱；微观管理功能过强，宏观管理功能太弱；政企不分，政事不分，职能内容庞杂，运行紊乱；内部职能分解过细，职能交叉重复。只有切实转变政府职能，理顺关系，才可能实现政府职能体系的合理配置。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,一、我国行政职能转变的必然性,（四）行政职能的转变是机构改革的重要前提和基础 政府机构改革并不是简单的撤减、合并，而是要转变政府行政职能，在转变职能的基础上，该撤减合并的撤减合并，该增设加强的增设加强。由于没有转变职能，政府还是在直接管理企业，指挥企业的生产和经营，还在管那些管不好、管不了、不该管的事情，使得精简下来的人员又重新回到政府机关，撤并了的机构又重新恢复，冲抵了改革的成效。这是导致机构周而复始恶性膨胀的重要原因之一。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,二、我国行政职能转变的基本内容,（一）职能重心的转变 1956年我国在完成了社会主义的基本改造之后，党和国家的工作重心本应该转移到以经济建设为中心的轨道上来。但由于错误思想的影响和对马克思主义关于社会主义个别结论理解的偏差，导致了我国在长达20多年的时间里，一直是重政治统治职能，轻社会管理职能；重阶级斗争，轻经济建设。党的十一届三中全会明确提出了把党和国家的工作重点转移到经济建设上来。实现了政府职能重心的根本转变，开创了我国行政管理的新局面。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,二、我国行政职能转变的基本内容,（二）职能方式的转变 1、由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合。 2、由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主。 3、由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,二、我国行政职能转变的基本内容,（三）职能关系的转变 1、中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系 理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系，在具体内容上，就是指各级政府之间的合理分权，把过分集中于上级政府的权力下放给下级政府，做到权、责、利相一致；在指导原则上，就是既要维护国家政令的统一，防止地方割据，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，有利于调动地方和基层的积极性。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,二、我国行政职能转变的基本内容,（三）职能关系的转变 2、政企关系 理顺政企关系的基本原则是权力下放，政企分开。是把所有权和经营权分开，即通过承包制、股份制、生产经营责任制等方式，调整所有制形式，使所有权和经营权分离，把生产经营权还给企业，调动企业的积极性。是把政府的国有资产所有者职能和行政管理职能分开，理顺产权关系。是实行国有资产分级管理制，最终建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的宏观调控体系。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,二、我国行政职能转变的基本内容,（三）职能关系的转变 3、政府与市场的关系 在市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则是：市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事，政府引导市场，市场调节企业。在社会主义市场经济体制下，政府与市场的关系表现为：社会主义市场经济的顺利发展，客观上要求把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机结合起来。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,二、我国行政职能转变的基本内容,（三）职能关系的转变 4、政府与社会的关系 要求政府的社会管理实现三大转变：在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府、小社会”转变为“小政府、大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主。为了实现这三大转变，有效地处理好政府与社会的关系，在具体措施上，政府必须培养社会的自治能力，大力培育社会中介组织，加快社会保障制度的改革，建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系；确立政府与社会的良性互动关系 。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,二、我国行政职能转变的基本内容,（三）职能关系的转变 5、政府内部各职能部门之间的关系 进行科学的职能分解和职能分析，严格按照权责一致、分工明确的原则，明确各部门的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,三、我国行政职能的转变途径,（一）规范政府行为，全面推进依法行政 在传统思想和计划经济观念的影响下,政府拥有对市场和社会的绝对权力,再加上法制的不健全,政府职能部门存在着大量“人治”现象,不仅扭曲了社会资源的配置,抑制了市场应有的公平竞争,而且成为腐败的重要根源。(1)加强制度建设,做好立法工作。(2)切实履行法定职责,加强和改进行政执法。依法行政的核心是依法治吏、依法治权。(3)完善行政监督制度,使行政过程发生在法律和人民的密切监督之下,加强政府官员的法律意识教育,确保行政权力的正确行使。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,三、我国行政职能的转变途径,（二）优化办事流程，深化行政审批制度改革 不合理、低效率的项目审批制度，已成为影响我国投资环境、影响企业竞争能力的严重问题。（1）一要搞好行政审批项目的审核和处理工作；（2）二要缩短审批环节和审批周期；（3）要公开审批标准，规范审批程序；（4）要明确审批责任，健全监督机制，对审批行为进行必要的监督；（5）要改革审批部门普遍存在着的重审批、轻监管，重权力、轻责任现象。进一步完善行政项目评估机制、审查论证机制以及审批许可事项的监督管理机制。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,三、我国行政职能的转变途径,（三）完善决策机制，推进民主科学决策 要建立健全有效调节社会利益关系的机制和政策。要以适应经济和社会发展的需要为导向来完善公共政策,健全全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策咨询评估制度,建立健全决策反馈纠偏机制和决策责任追究制度。研究建立政府绩效管理制度,完善政府绩效评估体系,实行行政问责制度。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,三、我国行政职能的转变途径,（四）推进政务公开，扩大公众参与度 各类行政管理和公共服务事项,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密以及个人隐私以外,都应向社会公开。要建立健全政务信息发布制度,提高政务信息质量,及时发布政务信息。要加快发展电子政务。 各级政府要不断强化人本理念,充分尊重人民群众的独立人格和民主权利,广泛听取相关群众利益群体的意见,疏通和拓宽公众参与的渠道,并加强与群众利益密切相关的重大事项专家咨询和论证制度、社会公示制度、听证制度等一系列制度建设, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,三、我国行政职能的转变途径,（五）加强政府公务员队伍建设,提高政府公共服务能力 公务员素质直接决定公务员为人民服务的水平。各级政府要健全规范权力和有效监督权力的制度,并认真遵守和落实,做到用制度管理按制度办事、靠制度管人,使权力得以正确、合理、有效地运行。要认真贯彻中华人民共和国公务员法,完善公务员考试录用制度。公务员要保持良好的思想、工作作风;勤于学习,努力提高自身的文化素质,增强公共服务能力和水平。, 第四节 中国政府职能转变的内容和途径,本章思考题： 行政职能的内涵及其特征 政府行政职能的历史演变 行政的基本职能 行政的运行职能 我国政府职能转变的必然性和内容途径,