《城乡规划法》(石楠).ppt

准确把握法律的精神实质关于城乡规划法的几个问题,中国城市规划学会秘书长 城市规划杂志执行主编 教授级高级城市规划师 石 楠 2007年12月29日合肥,一、简要概述 二、关于城乡规划的公共政策属性 三、关于政府的城乡规划责任 四、关于政府规划行政权力的制约 五、关于城乡规划的公众参与 六、关于城乡规划的几个具体问题,一、简要概述 二、关于城乡规划的公共政策属性 三、关于政府的城乡规划责任 四、关于政府规划行政权力的制约 五、关于城乡规划的公众参与 六、关于城乡规划的几个具体问题,城乡规划是什么？,城市规划是城市建设和发展的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。（温家宝，2001.7 ） 是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。（建设部城市规划编制办法） 是一种任何经济体制都采用的政府规划，是我国唯一一种由专门的法律授权的政府规划。,城乡规划的法律内涵,从立法的角度讲，城乡规划是公权力对私有财产权力的干预和制约 城乡规划公权力使用的前提条件是公共利益的需要 城乡规划公权力使用的重要约束条件是私权保护、私权平等 必须建立健全城乡规划中公权使用的约束机制 规划应当符合多数人的意志 规划的制定应当有效约束个人意志 规划许可应当是公开、公平的 规划许可应当遵循信赖保护原则 规划应有利于建立利益均衡机制,城乡规划法必须解决四大问题,确立适应政府职能转变和建设和谐社会需要的城乡规划基本属性 构建适应社会主义市场经济体制的城乡规划法律体系 满足快速城镇化进程中政府对城乡人居环境建设进行有效综合调控的规划工作体系 指导节约资源、保护环境、保护历史文化和民族文化的城乡发展模式,“城乡规划法是管规划的法律”,从城市本位向城乡统筹的转变。 强调对于基本民生的重视。 落实法律责任，维护规划的严肃性。 突破：国家本位向民众本位的转化。 由强调维护行政权力的转向制约行政权力 强化公众参与 强化部门参与 强化监督机制 法制的核心在于制约公权力，规划法在实现公共利益的同时，保护私有财产。,城乡规划法立法进程回顾,上个世纪90年代起，专家学者对于城市规划法的不足开展讨论，有关部门1999年着手酝酿城市规划法的修改问题。 2000年4月，中国城市规划学会向建设部提出起草统一的城乡规划法的报告 2000年8月，建设部成立城市规划法修改工作小组和起草小组。 2001年、2002年建设部向国务院、中央政治局汇报城乡规划工作。 2002年国务院发出国务院关于加强城乡规划监督管理的通知 （国发200213号） 2003年5月，城乡规划法（草案）上报国务院。 2003年全国人大常委会将城市规划法修改工作列入当年的立法计划。 2006年11月22日，国务院常务会议讨论通过城乡规划法草案，决定提请全国人大常委会审议。 2007年10月28日，十届全国人大常务委员会第三十次会议审议通过城乡规划法，决定自明年1月1日起施行。,全国城镇体系规划,省域城镇体系规划,城市规划,镇规划,总体规划,乡规划,村庄规划,详细规划,城镇体系规划,城乡规划体系示意,控制性详细规划,修建性详细规划,以此规划体系为基干，以各种非法定规划为补充。,中央事务 Vs 地方事务,内容及程序,一、简要概述 二、关于城乡规划的公共政策属性 三、关于政府的城乡规划责任 四、关于政府规划行政权力的制约 五、关于城乡规划的公众参与 六、关于城乡规划的几个具体问题,关于规划的公共政策属性,政策目标：加强宏观调控，加强资源环境保护 政策方法：致力于解决社会经济问题，致力于解决公共政策问题 明确责任：政府的责任，全社会共同遵守的契约 政策过程的重要性：程序约束,强调城乡规划的公共政策属性,第三条 城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。,强调城乡规划是地方政府的责任,强调遵守城乡规划是全社会的义务,第三条 城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。,第九条 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理,城乡规划是政府职能、也是全社会遵守的契约,普惠：强调公共服务的均等化,第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。 第二十九条 城市的建设和发展，应当统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。 镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。,统一的法律体系意味着更大的行政责任,不是简单的归并： 是对于城市与农村发展的统筹考虑，提高了对于农村问题的重视程度。 把条例上升为法律，提升它的约束力，有助于进一步规范村庄和集镇的建设行为。 城乡统筹的概念：打破城乡分割，不仅是要将政府的规划管理权更好地延伸到乡村，但其本质上是要让更多的民众享受到应得的利益。,强调把公共利益放在核心位置,第四条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。 第三十五条城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。,城乡规划领域公共利益的基本构成 秩序、协调 安全、公平 ,城乡规划领域公共利益的基本载体,价值观：关注弱势群体,第三十四条近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容。 第三十一条 旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。,公众意愿对于政策制定的重要性,第十八条 乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。 第二十六条 城乡规划组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。 第四十六条 （修改）省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。,城乡规划的综合性：经济、社会,第一条 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。 第二条 规划区的具体范围根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。 第三条 县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域 第四条县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。,反对脱离实际,第二十八条 地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。 第二十九条 镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施 第三十三条 城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，,城乡规划的综合性：文化,第四条制定和实施城乡规划，应当保护历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌 第十七条历史文化遗产保护应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。 第十八条乡规划、村庄规划的内容应当包括历史文化遗产保护 第三十一条旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌,作为公共政策的城乡规划制定,第四十六条省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估 第四十六条修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告,绩效评价,作为公共政策的城乡规划制定,第六条各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。 第十条国家鼓励采用先进的科学技术，增强城乡规划的科学性，提高城乡规划实施及监督管理的效能。 第十一条国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。,绩效评价,政策资源,作为公共政策的城乡规划制定,第四十七条有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划： （一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的； （二）行政区划调整确需修改规划的； （三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的； （四）经评估确需修改规划的； （五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。,绩效评价,政策资源,问题识别,作为公共政策的城乡规划制定,第四条县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。 第十二条全国城镇体系规划，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。 第十三条省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划，报国务院审批。 省域城镇体系规划的内容应当包括：城镇空间布局和规模控制,绩效评价,政策资源,问题识别,政策依据,作为公共政策的城乡规划制定,第七条经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据 第四条制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要,绩效评价,政策资源,问题识别,政策依据,政策目标,作为公共政策的城乡规划制定,第十七条城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。 规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。 ,绩效评价,政策资源,问题识别,政策依据,政策目标,政策方案,作为公共政策的城乡规划制定,第十四条城市人民政府组织编制城市总体规划。 直辖市的城市总体规划由直辖市人民政府报国务院审批。 第十六条总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议 第二十四条城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。 第二十六条城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,绩效评价,政策资源,问题识别,政策依据,政策目标,政策方案,政策制定,作为公共政策的城乡规划制定,第十七条城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。 第三十四条 近期建设规划的规划期限为五年。,绩效评价,政策资源,问题识别,政策依据,政策目标,政策周期,政策方案,政策制定,作为公共政策的城乡规划制定,前期研究,提出修编工作报告,审批机关同意,编制纲要,纲要审查,编制规划成果,审查和批准,公众意见,政府部门、专家审查意见,政策目标与方案,确定公共政策问题,绩效与可行性分析,政策合法化,公布,一、简要概述 二、关于城乡规划的公共政策属性 三、关于政府的城乡规划责任 四、关于政府规划行政权力的制约 五、关于城乡规划的公众参与 六、关于城乡规划的几个具体问题,政府的规划责任：组织编制规划,第十二条国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门组织编制全国城镇体系规划 第十三条省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划 第十四条城市人民政府组织编制城市总体规划。 第十五条县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制 第二十二条乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,政府的规划责任：组织审批规划,第十二条 全国城镇体系规划由国务院城乡规划主管部门报国务院审批。 第十三条省域城镇体系规划，报国务院审批。 第十四条直辖市的城市总体规划，省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由国务院审批。其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审批。 第十五条镇的总体规划，报上一级人民政府审批。 第十九条控制性详细规划，经本级人民政府批准后 第二十二条乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。,政府的规划责任：组织实施规划,第二十八条 地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。 第三十四条城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。 第五十二条地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。 法律对于政府在规划编制、审批和实施方面的法律责任进行了严格的规定，不履行法律规定的规划责任，政府及其负责人必须承担法律责任。,省主管部门：省域城乡规划管理,规划立法 省人民政府责成的具体工作： 具体落实村民住宅建设的规划管理办法的制定工作（S41） 具体落实临时建设和临时用地规划管理的具体办法（S44） 具体落实确定具有规划许可权的镇（S40） 规划编制 省人民政府责成的具体工作： 具体组织落实省域城镇体系规划的编制工作（S13） 具体落实规划批前公告、批后公布（S8、S26） 具体划定乡规划、村庄规划的区域（S3） 鼓励、指导乡、村庄规划的制定和实施（S3） 规划审批 省人民政府责成的具体工作： 审查城市、县城总体规划（S14、S15）,省主管部门：省域城乡规划管理,规划实施 核发选址意见书（S36） 发现、核查、处理违章建设（S9） 竣工验收（S45） 省人民政府责成的具体工作： 具体落实组织实施城乡规划的工作（S28） 具体落实城市、县城近期建设规划备案工作（S34） 规划监督 监督下级政府的规划编制、审批、修改和实施（S51） 对下级政府就行政处罚的责令与建议（S56） 责令纠正、撤销下级主管部门的不当许可（S57） 接受举报（S9） 提供规划查询服务（S9）,市主管部门：市域城乡规划管理,规划编制 组织编制控制性详细规划（S19） 组织编制重要地块修建性详细规划（S21） 具体落实规划批前公告、批后公布（S8、S26） 市人民政府责成的具体工作： 具体组织落实城市总体规划的编制工作（S14） 具体划定乡规划、村庄规划的区域（S3） 鼓励、指导乡、村庄规划的制定和实施（S3） 规划审批 审定修建性详细规划、建设工程设计方案（S40） 市人民政府责成的具体工作： 审查镇总体规划（S15） 镇近期建设规划备案（S34）,市主管部门：市域城乡规划管理,规划实施 核发选址意见书（S36） 办理建设用地规划许可证（S37、S38） 办理建设工程规划许可证（S40） 办理乡村建设规划许可证（S41） 审批临时建设（S44） 地下空间规划审批（S33） 出具规划条件（S38） 审批规划条件变更申请（S43） 发现、核查、处理违章建设（S9） 竣工验收（S45） 市人民政府责成的具体工作： 具体落实城乡规划的组织实施工作（S28） 具体落实近期建设规划的制定工作（S34）,市主管部门：市域城乡规划管理,规划监督 监督下级政府的规划编制、审批、修改和实施（S51） 对下级政府就行政处罚的责令与建议（S56） 责令纠正、撤销下级主管部门的不当许可（S57） 提供规划查询服务（S9） 接受举报（S9）,县主管部门:县域城乡规划管理,规划编制 组织编制县城控制性详细规划（S20） 组织编制县城重要地块的修建性详细规划（S21） 组织规划批前公告、批后公布（S26、S8） 县人民政府责成的具体工作 具体组织落实县城总体规划编制工作（S15） 具体划定乡规划、村庄规划的区域（S3） 鼓励、指导乡、村庄规划的制定和实施（S3） 规划审批 审定镇修建性详细规划、建设工程设计方案（S40） 县人民政府责成的具体工作 审查镇总体规划（S15） 具体组织落实乡、村庄规划的审批（S22）,县主管部门:县域城乡规划管理,规划实施 核发选址意见书（S36） 办理建设用地规划许可证（S37、S38） 办理建设工程规划许可证（S40） 办理乡村建设规划许可证（S41） 审批临时建设（S44） 地下空间规划审批（S33） 出具规划条件（S38） 审批规划条件变更申请（S43） 发现、核查、处理违章建设（S9） 竣工验收（S45） 县人民政府责成的具体工作 具体落实组织实施城乡规划的工作（S28） 具体落实县城近期建设规划的制定工作（S34） 镇近期建设规划备案（S34）,县主管部门:县域城乡规划管理,规划监督 监督下级政府的规划编制、审批、修改和实施（S51） 对下级政府就行政处罚的责令与建议（S56） 责令纠正、撤销下级主管部门的不当许可（S57） 提供规划查询服务（S9） 接受举报（S9）,镇人民政府,规划编制 组织编制镇总体规划（S15） 组织编制控制性详细规划（S20） 组织规划批前公告、批后公布（S26、S8） 组织编制村庄规划 （S22） 规划审批 审定修建性详细规划、建设工程设计方案（S40） 规划实施 组织实施规划（S28） 组织制定近期建设规划（S34） 办理建设工程规划许可证（S40）,政府领导可能面临“依法处分”（S58，S59）,行政不作为 第五十八条 对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。 未按程序编制规划 违规委托编制规划 第五十九条 城乡规划组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。,规划部门领导可能面临“依法处分”,规划主管部门或镇有以下问题（S60）： 行政不作为 未依法组织编制控制性详细规划 对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发规划许可 发现违法建设不查处或者接到举报后不依法处理 程序违法 未依法公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图 同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未听取利害关系人的意见 违法许可：超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发规划许可,相关部门领导可能面临“依法处分”（S61）,相关部门有以下问题（程序违法）： 对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件（项目管理） 未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的（土地管理、规划部门） 对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的（土地管理）,规划编制单位可能面对处分（S62）,超越资质等级编制规划 无资质 欺骗手段取得资质 取得资质后实际条件不再具备 有资质但超越等级 违反国家有关标准编制城乡规划：法律采用了“必须”而不是一般采用“应当”（S24） 处分： 责令限期改正、停业整顿，降低资质等级或者吊销资质证书 规划编制费1-2倍罚款 造成损失的，依法赔偿,信赖保护的原则：依法赔偿,第三十九条 规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。 第五十七条 城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。,信赖赔偿的原则：依法补偿,第五十条 在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。 经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。,适用刑法渎职罪,第六十九条 违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 刑法第三百九十七条国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。,城乡规划法三个空间范围概念示意,城乡规划确定的建设用地范围：规划行政许可的范围，城乡规划主管部门管辖的责任范围。,规划区：城乡规划覆盖的实体范围，城乡规划主导的范围，规划主管部门、政府其他部门共同管理的范围,行政区域：城乡规划参与管理的范围,A,B,C,第四十二条城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。,第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。 第三条城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。,第一条为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。,一、简要概述 二、关于城乡规划的公共政策属性 三、关于政府的城乡规划责任 四、关于政府规划行政权力的制约 五、关于城乡规划的公众参与 六、关于城乡规划的几个具体问题,建立并完善规划监督机制,极大地加强了旨在制约行政自由裁量权的监督检查，试图有效地制约无限膨胀的公权力。 滥用规划组织编制权 规避法定程序 规避实施规划的责任 法人违法建设 35条新增条款中，20条是跟监督检查有关的。新增的两个独立章节，其中之一就是监督检查。 在法律条款中包含了人大监督、上级对下级的监督、公众对政府的监督等方面的内容。,来自最高立法机关的声音,“破坏规划的往往不是一般老百姓，而是某些政府、部门”。 全国人大常委童傅 地方官员对创造政绩的强烈需求，加上开发商的“公关”，规划没有约束力，有的地方“换一届领导就改一次规划”，规划修改很随意。 全国人大常委会组成人员朱相远 规划实施过程不严肃的问题很突出。政府制定规划时很重视，但批准规划后不重视，往往破坏规划的是政府自己。 全国人大常委会组成人员杨兴富 “我去个省市看过，许多地方在城市规划上作秀的现象带有普遍性。小县城也建大广场，也得建环路，超前太大，浪费令人痛心” 。全国人大常委李春亭,上级监督：全面监督,第五十一条 县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。 第五十三条 被监督检查的单位和人员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。 第五十六条 依照本法规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。 第五十七条 城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可,全方位的监督,被监督方的义务,上级机关的责令与建议权,上级机关“越俎代庖”,人大监督：重点监督规划实施与修改,一般监督功能 第五十二条 地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。 第四十六条 省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。,社会监督：重点监督违反规划的行为,第九条 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。 任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。 第五十四条 监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。,通过严格的程序制约行政权力,与原有规划法相比，新法律注重了程序问题，包括规划编制程序、规划审批程序、规划修改程序、规划许可程序、规划处罚程序等。 较为严格的程序规定削减了行政当事人的自由裁量权，是规划决策客观、公正、民主的制度保证。 第七条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。,城市总体规划编制的程序,城市人民政府,省人民政府,城市人大常委会审查,国务院,公示程序,公众意见,规划草案,规划方案,人大意见,专家和部门审查,专家意见,公众意见采纳情况,人大意见采纳情况,专家意见采纳情况,批复,镇总体规划的编制程序与此相似,S14-S16,S26,S27,公布规划,城市总体规划修改的一般程序,实施情况总结,是否具备五项“情形”之一,向原审批机关申请,是否涉及强制性内容,专题报告,同意规划修编,不得修编规划,进入规划编制程序,上位规划要求 行政区划调整 重大建设工程 经评估确需修改 审批机关认为应修改,涉及,不具备,不涉及,具备,S47,省域城镇体系规划、镇总体规划的修改程序与此类似,规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容,城市控制性详规编制的一般程序,规划主管部门,城市总体规划,组织编制控规,公示,市人民政府批准,市人大常委会备案,省人民政府备案,公众意见及采纳情况,公布规划,镇的控规编制程序与此相似,S19、20,控规修改的一般程序,组织论证必要性,征求利害关系人意见,专题报告,原审批机关,修改控规方案,修改总体规划,进入总规修改程序,同意修改,进入审批程序,涉及总规强制性内容,不涉及总规强制性内容,S48,批后公布,“一书两证”的一般程序,需批准、核准的项目,划拨方式,出让方式,申请选址意见书,控制性详规,办理建设用地规划许可证,项目批准、核准,办理用地手续,申请建设工程规划许可证,公示,签订土地出让合同,修建性详细规划,建设工程设计方案,规划条件,项目批准、核准、备案,S36-38,S40,建设用地的位置、面积、允许建设的范围,出让地块的位置、使用性质、开发强度等,需备案的项目,土地招、拍、挂,乡村建设规划许可证的一般程序,乡、村庄建设,向乡、镇政府申请,市、县规划部门审核,宅基地内建农宅,省自定管理办法,占用农用地,农用地转用审批,核发乡村建设规划许可证,用地审批手续,S41,规划条件的变更的一般程序,S43,规划条件,控制性详细规划,建设单位,申请变更,规划部门审查,批准变更,新规划条件,土地部门,公示,拒绝,同意,备案,一、简要概述 二、关于城乡规划的公共政策属性 三、关于政府的城乡规划责任 四、关于政府规划行政权力的制约 五、关于城乡规划的公众参与 六、关于城乡规划的几个具体问题,公众参与的制度框架,提出了规划公开的原则规定 确立了公众的知情权作为基本权利 明确了公众表达意见的途径：听证会、举报等，时间要求 强调了按公众意愿进行规划的要求 对违反公众参与原则的行为进行处罚,规划公开的原则,包括规划的批前公示和批后公布 第二十六条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告 第四十三条 城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示 第八条 城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。,作为基本人权的知情权,包括普通民众的知情权和利害关系人的知情权 第九条 任何单位和个人都有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。 第五十四条 监督检查情况和处理结果应当依法公开，供公众查阅和监督。 第四十八条 修改控制性详细规划的，征求规划地段内利害关系人的意见 第五十条 修建性详细规划、建设工程设计总平面图确需修改的应当听取利害关系人的意见,公众表达意愿的途径,包括主动表达与被动表达两大类 第九条 任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。 第二十六条 城乡规划报送审批前采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。 第四十六条 （修改）省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。,违反公开原则面临惩处,第六十条镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分： （四）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；（五）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；（六）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的。,一、简要概述 二、关于城乡规划的公共政策属性 三、关于政府的城乡规划责任 四、关于政府规划行政权力的制约 五、关于城乡规划的公众参与 六、关于城乡规划的几个具体问题,1、关于规划区的问题,城乡规划法 第二条 本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。,城市规划法 第三条本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。 村庄和集镇规划建设管理条例 村庄、集镇规划区，是指村庄、集镇建成区和因村庄、集镇建设及发展需要实行规划控制的区域。村庄、集镇规划区的具体范围，在村庄、集镇总体规划中划定。,规划区内涵的几点变化,从行政单位（市区、近郊区）转向空间实体（建成区）：镇由城市转为单列；村庄 从“因需要实行规划控制”转向“因需要，必须实行规划控制”的区域：由主观希望控制转向客观上必须控制的范围 提出了划定规划区范围的依据：根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定：进一步落实“必须实行规划控制”的原则,规划区与行政辖区,法律缺省：规划区行政辖区 法律没有强调“行政辖区内” 城市规划法：本法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域 城市规划编制办法：城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。 规划区的最终批准权在上级政府，不在本级政府或人大常委会 联合规划区的问题,城乡规划法相应的管辖范围,规划区,制定和实施城乡规划,建设活动,国土,城镇体系规划,城市规划、镇规划 (乡规划)、村庄规划,选址意见书,建设用地规划许可证 建设工程规划许可证 乡村建设规划许可证,法律管辖,行政权力,查处违法建设,临时建设许可,2、关于“一书两证”,规划用地许可证和规划建筑许可证是城市规划主管部门的职权范围，是法律明确规定的规划行政许可。 第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发建设用地规划许可证。 第三十八条在城市、镇规划区内 以出让方式取得国有土地使用权的建设项目向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。,选址意见书,规划选址意见书是城市规划参与项目管理的重要职能，是城市规划行政管理工作的重要内容。 第三十六条按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。 法律未规定选址意见书仅适用于规划区内，即也适用于规划区外。但是： 第四十二条城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。 关键在于如何理解规划区与建设用地范围的概念,规划区 vs 建设用地,规划区,建设用地,城市总体规划 镇总体规划 村庄规划,城镇体系规划,国土,1、土地利用总体规划确定的“建设用地”中不属于城乡居民点的部分；超出规划区范围的部分建设用地：区域性基础设施（高速公路、铁路等） 2、未制定乡、村庄规划的建设用地,城乡规划与土地利用总体规划的衔接,土地利用总体规划,城乡规划,建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等,城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。,3、关于违法建设与强制执行的问题,无建设工程许可证,不按建设工程许可证建设,县级以上规划部门,责令停建,能消除对规划的影响的，限期改正，罚工程造价的5-10%,无法改正的，限期拆除,无法拆除的，没收实物或违法所得，可并罚工程造价的10%,S64，65，S68,乡、村庄适用同样原则,查封现场,强制拆除,县级以上人民政府,有关部门,政府行政强制执行权的授权,行政强制执行：在对公权力进行制约的同时，赋予行政当局维护社会秩序的强制权力。 直接强制执行：查封 间接强制执行：拆除 将违法建设尽早铲除，避免更大的经济损失。 规划部门的行政责任,4、关于“控规全覆盖”,法律条文隐含着控规必须全覆盖： 重要地段（S21） 用地许可（S37，S37） 建设工程许可(S40) 变更规划条件(S43) 临时建筑许可(S44) 理论上讲，在建设用地范围内涉及到规划许可的地段应该有控规覆盖控规是本次立法的重点环节，是规划行政许可的基本依据。,关于“控规全覆盖”,法律没有对控规的内容进行具体规定，只是对于依据控规提出的规划条件进行了规定。 考虑到控规本身的特点、目前有待改进的方面以及控规修改的程序规定，应该谨慎对待控规全覆盖的问题。 城市中心区、旧城改造区、近期建设区以及储备土地、拟出让的土地等城市建设重要控制区域，应当优先编制控规。 广东省城市控制性详细规划管理条例S9,5、关于相关规划之间的关系,政府法定规划有80多种，相当大的部分带有严重的计划经济色彩，在市场经济体制逐步完善和完整透明的公共财政制度逐步建立的今天，规划走向整合是发展趋势。 规划的地位取决于授权法律的地位以及其管辖的范围及发展阶段。 规划协调的重要性 内容的协调 地域空间的协调 行政程序的协调,利益协调：规划的制定与实施,第五条 城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。 城市规划法：第七条城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。 第三十四条 城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划 第四十二条 城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。 第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设确需占用农用地的，应当依照中华人民共和国土地管理法有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。,6、关于城市设计及其他非法定规划,城市设计是城市规划工作的重要内容，实施城市总体规划、提高城市建设的质量，必须大力开展城市设计 法律没有涉及城市设计问题：城市设计不属于法定的城市规划工作内容。 法定规划是对于政府规划责任的基本要求。 法律规定是既往规划实践经验的总结：对于“城市设计”四个字的不同认识。 规划与设计的区别,非法定规划工作的重要性,应该在做好法定规划的前提下，大力鼓励和提倡各种类型的非法定规划，作为法定规划体系的补充。应该提倡根据需求组织编制各类非法定规划。 应该致力于城市设计理论与实践的总结，特别是研究城市设计与控制性详细规划的关系提高控制性详细规划的质量，有赖于城市设计的基础性工作。 应该在大量开展城市设计和其他非法定规划的基础上，创新城乡规划理论，完善城乡规划法律体系。 非法定规划不应/不能作为行政许可的依据。,7、关于规划委员会,协调机构首都规划建设委员会 由北京市政府、国务院办公厅、国家发改委、建设部、财政部、国土资源部、国家文物局、中央军委办公厅、总后、中直机关事务管理局、国务院机关事务管理局、市发改委、市规委、市建委、市市政管委会、市文物局、市规划院等单位的负责人组成。 主要任务是根据城市总体规划审定城市建设近期计划和年度计划、重大建设工程，组织制定地方性法规和重要的政府规章，协调处理首都规划建设方面的关系。,关于规划委员会,议事机构：广东省 由人民政府及其相关职能部门代表、专家和公众代表组成。其中专家和公众代表人数应当超过全体成员的半数以上。主任委员和副主任委员由人民政府从委员中指定。 负责审议控制性详细规划、规划设计条件,关于规划委员会,准决策机构：深圳市 二十九名委员组成，委员包括公务人员、有关专家及社会人士，其中，公务人员不超过十四名。主任委员由市长担任，副主任委员和其他委员由市政府聘任。 主要职责是：组织编制和审批法定图则；审批专项规划；审议城市总体规划、次区域规划、分区规划、重大项目选址。,城乡规划的参与方,企业： 参与者 实施者 资金优势 市场经验 利润追求,政府： 组织者 政策资源 催化作用 政绩冲动,专家： 参与者 技术理性 技术至上 能力不足,民众： 主人 参与者 家园意识 多元价值观 利己主义的倾向 缺乏必要的知识,城乡规划,任何一方都无力承担城乡规划的全部责任，建立参与各方的合作机制是当务之急,关于规划委员会,规划委员会的实质在于通过委员会的制度，扩大城乡规划的参与程度，促进城乡规划领域的利益协调。 规划委员会有助于重大规划事务决策的民主化、科学化，有助于实现规划的权威性、严肃性和科学性，避免个人喜好替代民众偏好。 地方立法授权的重要性。,谢谢！ 石楠 TEL：010-58323851 FAX：58323850 Email：; ,以上仅属个人认识与见解，具体的法律条文解释详见建设部城乡规划司等主编的城乡规划法条文释义。,