我国城镇住房制度变迁中的政府作用研究

装订线 安徽工业大学 毕业论文一、 导论（一）引言所谓城镇居民住房制度，是指国家解决城镇居民住房问题的基本政策和方法总和，是城镇住房生产、分配、交换、消费的组织形式和管理方式，是整个国家经济体制的重要组成部分。其主要内容包括：城镇住房建设投资方式、住房供应方式、住房分配方式、住房经营方式、住房社会保障方式、住房管理方式等；有关住房问题的方针、政策、目标、方法等。我国的城镇住房制度改革从1978、1980年关于住宅问题的谈话，至今仍在进行中,是一场由政府主导的自上而下的改革。经过近三十年的住房制度改革，我国房地产业发展迅速，城镇居民住房水平有了很大提高，人均住房面积大大增加。【见表1】但是在这过程中也产生了一系列的住房问题，如房价过快上涨，中等收入家庭的住房问题凸现；低收入家庭住房条件改善缓慢；住房供应结构调整步伐较慢；住房建设和消费模式粗放等。房地产是对经济增长具有强大拉动效应的产业，并且我国的房地产业还承担着十几亿人口的公平居住权，如果解决不好住房问题，我们将不仅仅遭遇房地产市场泡沫破裂的严重危害，同时还将失去构建和谐社会主义的基础。而目前我国的住房制度变迁中出现的一系列住房问题，都与政府在住房市场上的作用息息相关。表1 城乡新建住宅面积和居民住房情况年 份城镇新建住宅面积(亿平方米)农村新建住宅面积(亿平方米)城市人均住宅建筑面积(平方米)农村人均住房面积(平方米)19780.3816.78.119800.9257.29.419851.887.221014.719862.229.8412.415.319872.238.8412.71619882.48.451316.619891.976.7613.517.219901.736.9113.717.819911.927.5414.218.519922.46.1914.818.919933.084.8115.220.719943.576.1815.720.219953.756.9916.321接上表19963.958.281721.719974.068.0617.822.519984.76818.723.319995.598.3419.424.220005.497.9720.324.820015.757.2920.825.720025.987.4222.826.520035.507.5223.727.220045.696.8025.027.920056.616.6726.129.720066.306.8427.130.720076.887.7531.620087.608.3432.4注：城市人均住宅建筑面积由住房和城乡建设部提供，2007和2008年数据暂缺数据来源：中国统计年鉴2009（二）研究意义中国房地产市场的曲折发展过程是中国政府逐步调整政府管理措施，摆正政府定位的过程。中国社会经济从计划经济发展到社会主义市场经济是一个相当漫长的过程，政府在社会发展的过程中，针对内外部变化逐渐调整政府政策，转变政府职能，使政府能更有效地提供公共服务。政府作为公共服务提供者，应当保障每个居民“居者有其屋”的基本居住权利。同时，作为政府的内部职能，大力发展社会主义市场经济是住房市场的任务之一。政府如何合理的平衡这两个内部职能，关系到居民生活稳定，也关系到社会主义市场经济发展的大局。本文主要是利用准公共产品理论、信息不对称理论和社会保障理论、制度创新等相关理论来分析政府在住房市场上的作用。同时立足于当前我国住房制度中政府作用发挥不力问题及其产生的原因进行研究。再借鉴国际经验结合我国实际，尝试着提出进一步强化我国城镇住房制度变迁中政府作用的对策。栖身之所，这是人类的基本人权之一，也是大家一生之中必须面对的基本问题之一。从大的社会角度来看房地产是对经济增长具有强大拉动效应的产业，并且我国的房地产业还承担着十几亿人口的公平居住权，如果解决不好住房问题，我们将不仅仅遭遇房地产市场泡沫破的严重危害，同时还将失去构建和谐社会主义的基础。从目前的情况来看，当前我国住房制度和体制还存在着很严重的问题，而这些问题产生与政府责任有很大的关系。而处理好这些问题对进一步深化我国城镇住房制度改革，促进住宅业和房地产业的发展，完善我国的住房制度，更好地改善人们的居住条件具有十分重要的意义。正是基于这一现状，笔者选择中国城镇住房制度作为研究对象，深入研究政府在住房制度变迁过程中的作用，运用相关经济理论对住房制度的变迁过程进行梳理和探讨，结合国外比较成功的经验，为未来的制度创新提供对策建议。（三）研究现状当前，国外对住房问题的研究主要集中在土地经济学和城市经济学两大领域。对于房地产市场的宏观调控的研究比较多，提出了较有成效的政策措施，积累了很多经验。他们积极倡导政府运用货币政策、财政政策等经济手段对房地产市场进行干预和调控，并认为政府对住房市场的干预和调控是必不可少的。主要的代表学者有：(1)邓尼逊。邓尼逊出版的住房的政府一书，是有关住房问题研究的经典著作。经过邓尼逊和温格逊的共同修正，出版了住房政策。这两部书对住房政策研究产生了深远的影响。邓尼逊一温格逊的命题是将市场经济国家中政府对住房问题所扮演的角色或承担的责任，分为三种模式：一是雏生型(embryonic)，二是社会型(socia1)，三是全面责任型(comprehensive)住房政策。（2）巴赫维尔和范德海登。巴赫维尔和范德海登研究了7个欧洲国家从1945年到1990年的住房政策的演变，提出住房政策发展的四个阶段：第一个阶段，是“二战”以后，因为战争对已有住房的破坏和新房建造的不足，再加上大规模的人口迁移，导致了严重的住房短缺问题，对各国政府提出严峻挑战。于是，各国政府便调动了各种政治经济资源大力兴建住房。这个阶段住房政策的焦点是在尽量短的时间里大量建房，以解决供需之差。第一阶段在每个国家所持续的时间是不同的。第二阶段，住房政策的重点从数量转到了质量。各国政府开始调整政策，要求按更高的面积和设备标准建造新房，并通过清除贫民区和改造升级而改善现有住房质量。在这个阶段，房屋的供给与分配从满足需要到注重需求，即从强调公平、反对收入差距，到承认可以利用收入差距来调节住房消费。在第三阶段，由于经济增长的“黄金时代”结束，巨大的公共开支给各国政府造成了严重的负担，于是，各国政府便削减住房补贴，并进行结构调整，从对住房建造的补贴变成对住房消费的补贴。这主要造成了两个后果：一是新建住房总量减少，二是住房补贴的对象更加限定于低收入群体。最后一个阶段是住房短缺的问题重新出现，既有绝对短缺，也有对于低收入群体而言负担不起的相对短缺，需要制定新的政策以应对新的问题。国内学者对住房问题的研究主要集中在如何对房地产业进行调控以及如何加强政府住房保障作用方面。主要代表学者有：（1）梁运斌。梁运斌研究了房地产市场的发展与调控问题，对房地产业发展目标、战略筹划、调控体系以及调控政策进行了分析和探讨。（2）张孝德。张孝德提出了对房地产市场调控的四个定位：一是房定位；二是房地产功能的定位；三是房地产调控目标的定位；四是房地产调控管理模式定位。（3）倪红日。倪红日在对发达市场经济国家的住房制度和政府政策进行研究的基础上，对中国的住房制度和政策提出建议：一是充分运用市场机制配置住房资源。二是健全和完善金融市场。三是中国可以在总结世界各国的住房政策经验的基础上，跨越一些国家住房政策发展的历史阶段，吸取他们的经验教训，走一些捷径，避免走弯路。四是政府要实施有效和严格的管理。二、 城镇住房制度变迁中政府作用及其理论基础（一）城镇住房制度变迁中政府作用1、制度引导作用城镇住房制度变迁是一个关系到政府、企业和这回公众各方面利益的调整与过程，政府要在这个过程中制定一个良好的发展政策，建立健全良好的变迁环境。这就需要政府把握好大的建设方向。政府究竟是要倡导一个以房地产建设为核心的住房制度还是一个以社会保障制度为核心的住房制度就显得尤为重要。政府作为城镇住房制度改革的主要推动者和组织者，有责任为其提供有效的制度保障，以减少城镇住房市场化改革过程中的不稳定和不确定因素，使各市场主体都能在合法的框架内真正实现有序竞争，提高效率，增加住房的供给，增进社会福利。基于住房的准公共物品属性，市场机制既“无能为力”,又不能忽视。所以，从社会整体利益出发，对国家收入和财产进行再分配，建立和完善与有关法律相配套的住房制度体系，是政府应负的重要责任。所以政府要把握好这样一个大的发展方向，平衡这里面各方的利益关系。2、 财力支持作用政府要在住房市场上发挥相应的作用，就需要一个强大的资金财力来支持。政府在调控住房市场相关问题时，主要是采取一个经济的方法来解决的。政府要在这过程中保证社会公平的话，就必须要完善住房保障制度的建设。从目前的情况来看，我国沿海部分发达地区的房价水平已经达到了发达国家的水平，一般的中低收入者是根本无法承受的。所以，政府就必须采取相关的措施来保证中低收入者居者有其屋，这就需要政府大量的财力支撑作保障。为保证居民的基本居住权，迫切需要政府调整财政支出结构，切实增加各级政府的财政投入。一是保证土地供应。土地是制约住房供应的基本因素，不解决土地供应问题，就无法构建成本化供应体系和保障化供应体系。因此，必须保障经济适用住房和廉租住房的土地供应，把稀缺的土地资源向中低收入家庭倾斜。这样做，不仅有利于解决中低收入家庭住房问题，而且有利于防止城市过度膨胀，稳步推进城镇化。二是加大各级政府资金投入，形成稳定的资金投入渠道。中央财政应设立住房保障专项资金，纳入财政预算计划，定向用于中西部地区廉租住房补贴，并根据中央财政预算收入增长状况，不断扩大资金规模。 3、市场监管作用居民住房具有准公共物品的属性，一方面需要政府提供基本的保证，另一方面又需要通过市场加以调节，这就要求政府必须对住房市场进行监管。一方面，政府作为城镇住房制度改革的安排者，在城镇住房制度变迁革的过程中，必须加强监管责任，对影响到公众利益的关键环节和关键因素进行有效的监管。另一方面，由于房地产商趋利性和信息不对称现象的存在，可能会产生漫天要价、服务质量下降、垄断等损害公众利益的外部不经济问题，所以，政府应从维护公共利益的角度出发，对房地产市场进行监督。可以这样认为，政府对住房市场的监管其实可以理解为政府是在为住房市场的发展提供一个保驾护航的服务。其目的就是为了避免住房市场受到市场投机行为对住房市场的干扰，为供求双方提供一个良好的市场环境。住房商品价格高、交易周期长、手续复杂，政府对市场运作规定的各项规章、法律是市场正常运作的必要条件，也是维护生产者和消费者权益的必要保障。 4、住房保障作用温家宝总理说过：社会公平正义比太阳还要有光辉。中国的现代化绝不仅仅指经济的发达，它还应该包括社会的公平、正义和道德的力量。住房不是一般性的商品，它是一个准公共品。但是从目前社会的情况来看，大多数中低收入者是没有经济能力来支付的。这样就只有靠政府对住房市场的干预，扩大市场供求，使中、低收入家庭得到各种补贴，提高它们的住房支付能力，并且建立社会性的住房保障体系。构建和谐社会要求特别关注中低收入群体的住房问题。党中央提出了构建和谐社会的大政方针，要求按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的要求，加快推进和谐社会建设。社会保障是保持社会稳定和实现社会和谐的“托底”机制，如果广大人民群众可以享有可靠的社会保障，就可以安居乐业。基本住房保障制度是社会保障制度的重要构成部分，因此，建立健全住房保障体系，改善中低收入家庭的居住条件是构建社会主义和谐社会保证社会稳定的重要方面。（二）城镇住房制度变迁中政府作用的理论基础住房的准公共产品属性要求政府必须为社会提供基本的住房保障。要正确认识政府在住房问题中所应发挥的作用，必须对住房的准公共品属性有一个透彻的了解。城市住房作为一种特殊的商品，具有准公共产品性质，或者说具有一定的公共产品属性。一般商品的消费可能只给私人带来收益，而住房却不一样，它的消费含有公益成分，或者称外部效应。住房是基本生活资料，享有适当的住房将为居民参与社会经济活动提供基本物质前提，能够促进各种社会经济活动顺利开展，所谓“安居乐业”就包含这样的意思。另外，住房消费，特别是居民购房置业，对增强其对国家及所在城市的归属和认同感也有很大的促进作用。由于市场机制在公共产品供应或者说公共价值的实现上是失灵的，住房的准公共产品属性所体现的外部效应就不能通过市场机制来实现，否则就可能导致住房的市场供应相对不足，这种相对不足将主要体现为结构上的普通住房供应相对不足。然而就不同档次的住房来说，中低档的普通住房的准公共产品属性更为突出，居民受益面、受益程度相对都是最高的，其中公共利益成分所占比重更大，住房市场供应的结构性不足将带来较大的经济失衡或者社会福利缺失。因此，政府必须在住房问题上承担相应的责任。三、住房制度变迁中政府作用发挥不力及其原因分析（一）住房制度变迁中政府作用发挥不力的表现1、制度建设方向偏差在改革的过程中，我们强调了住房的商品属性，但是还没有充分认识到住房的特殊性，它是一个社会的准公共品，特别是针对中低收入者。住房商品化是实现住房公平分配，改变以权谋私不良作风的必由之路，同时住房商品化能够调动多方面的建房的积极性，缓解住房供需矛盾，使得住房消费增加，从而带动国民经济的增加。但我国在推进住房制度改革时，过分强调住房市场化，忽视了公共住房保障制度的建设，租赁市场培育不够。目前城镇私有住房自有率达到了74%左右，住房的自有率已经远高于国际水平（50%-70%）。伴随而来的问题主要是：社会的中低收入者买不起房，老百姓不能安居乐业，社会不安定因素增加；经济适用房政策执行不力，很多被不合理购买或者转卖，没有达到预期的效果；“房奴”“蜗居”现象严重，年轻人生活压力加大，各种不正常的价值观出现，特别是只买房不租房才算是成功的观念。这些都对社会的健康发展产生很大的阻力。2、财政支持不足在住房政策改革过程中，1998年开始政府就正式停止了住房的实物分配，而该有政府补贴政策来配合商品房的购买。相较于改革前，大多数职工都必须选择在商品房市场来购买自己的住房，而不是再靠单位分配。这就需要政府提供一个强大的财力支持。一直以来，我国政府在住房领域的投入在GDP中所占的比重较低，近年来虽然有所增长，但仍远远低于世界平均水平，甚至低于世界上许多低收入国家的水平。实现住房制度改革，各级政府本应当加大对住房领域的投入，但一些地方政府却借口住房市场化就是为了减轻政府的财政负担，对住房领域投入的比重增加很少，或者根本就没有增加，甚至出现了下降。他们把大量的资金用于行政公务支出，或者直接投资经济建设，在住房方面的投入远远满足不了社会需求。3、 市场监管缺位政府的有效监管是城镇住房制度改革顺利开展并取得成功的关键。这种监管除了对政府主管机构及其工作人员进行监管以外，还要对房地产开发商进行监管。但在城镇住房制度改革进程中，我国政府监管仍然存在着不到位和缺位现象，这其中既有客观的原因，如住房市场化改革之后，政府逐渐淡出垄断地位，同时出让相应的权力，意味着政府不可能全程跟踪住房服务项目，所以极易造成监督的疏漏；又有主观原因，如部分地方政府及其官员碍于监督成本或者自身能力的不足，疏于监督，玩忽职守，还有的地方政府及其官员存在观念上的谬误，认为住房既然市场化了，就应该由经营主体来负责任于是在行为上也就表现为对房地产开发商的不管不问，对市场主体缺少监管。4、住房保障制度建设缺位政府在保障中低收入者的住房权益方面做得不够。住房作为现代文明社会民众生活权利的一部分要予以保障。很多国家把获得适当的住房确定为公民的基本人权，当这种权利无法依靠市场的力量得以实现时，政府有必要干预市场，保障公民的基本人权。但在经济利益和社会公平面前，政府却选择了“效率优先”的原则。虽然国家在解决中低收入者的住房问题上，相继制定了针对住房弱势群体的住房保障政策，采取了包括集资建房、联建住房、危旧房改造、安居工程、经济适用住房、廉租住房和公共租赁住房等一系列政策措施。这些政策在一定程度上改善了城镇中低收入者的居住条件，但是这些政策在制定和执行中还存在一些问题，如政府在房屋补贴上主要是选择建房补贴而不是住房补贴。以经济适用房政策为例，政府通过划拨土地的方式，给房地产开发商提供土地，要求其将利润控制在3%以内，但是在开发商取得土地后，政府对其利润比率、房型结构等控制存在很多问题。这就不仅导致出现了经济适用房不“经济”的现象，而且还使得政府给中低收入者提供住房保障的目标不能达成，导致最需要住房的居民得不到住房，而投机者却利用政策空子进行炒房，从而进一步加剧了住房价格上涨，中低收入者越来越买不起房。廉租住房方面也存在很多问题。我国许多中小城市要么根本未建立廉租房制度，要么廉租房制度形同虚设。（二）住房制度变迁中政府作用发挥不力的原因1、制度建设方向错位改革开放30年来，我国经济有了突飞猛进的增长。但总体来看，我国经济还是很不发达的，社会收入分配差距非常大。现在我国住房体制的重点却是放在住房产权的市场化和私有化。忽视了居住权与房产权的区别，这样就明显超出现阶段我国经济发展的水平。纵观整个国际社会，虽然各国在经济发展的不同阶段往往都采取不同的住房政策，但是基本上还是遵循着这样一个规律的。即在经济发展初期，由于经济基础薄弱，私人的经济能力也有限，不大可能实现拥有自主住房。这时公房的比例往往就很高。当经济发展到一定阶段后，社会中中产阶级人数增加，社会中能够自有住房的人数大量增加。这样私有住房的比例就会升高，如现阶段的发达国家。但是目前我国经济的发展阶段还没有达到能够承受住房的完全市场化和私有化。【参见表2】表2 2005年各国住房自有率比较国家住房自有率（%）中国81.62 建设部2005年城镇房屋概况统计公报加拿大62美国68部分欧洲国家4050英国60日本562、 行政监督不力在我国，对政府机关及其工作人员的监督分为外部监督和内部监督两大体系。外部监督主要包括政党监督、国家权力机关监督、司法监督、社会团体监督、人民群众监督、新闻媒体舆论监督；内部监督主要包括审计监督及上下级监督或同级之间的监督。我国现行的行政监督体制是具有多元性质的。各监督主体虽然在中国共产党统一领导下代表人民利益、行使监督权力，但由于监督权限、方式、程序、范围不甚明确，以致越权行事，滥用权力或互相推委、扯皮，造成政府机关及其工作人员在住房制度变迁中设租寻租的腐败现象频繁发生，影响了行政监督的实效性。社会监督尤其民众监督方面，公民的批评、言论自由很大程度上有名无实，存在着压制群众，甚至打击报复现象。各种社会团体、新闻媒体由于不具国家权力性质，缺乏相应的法律法规保障，监督的实效性、民主性难以发挥。因此，行政监督不力是造成政府在住房制度变迁中政府作用发挥不力的重要原因。3、施政能力不足其实自进入新世纪以后，我国政府就特别关注住房方面的问题，也积极制定了不少相关制度来保障住房市场的健康发展。但是就实际情况而言，目前的政策制定虽然日趋完善，但是实际执行却存在过多问题。在住房制度变迁的进程中，政府的角色发生了重大的变化，政府承担着制度提供的责任，承担着对房地产市场的监管责任，因此，对政府部门的管理技能、管理水平和市场化水平提出了很高的要求，然而这些条件在我国许多地方和部门尚不完全具备，有的落后地区根本不具备。因此，在实践过程中，政府由于其自身能力的不足和局限性，导致了制度供给的不足，未能有效地承担起监管者的角色，出现了一系列的住房问题，损害了公众的利益，致使政府作用发挥不力。四、国际经验借鉴与城镇住房制度变迁中政府作用发挥不力的对策（一）发达国家住房制度的成功经验改善恶劣的居住条件，为全社会提供合适的住房和美好的环境是每个国家住房政策的主要目标。发达国家在城市化进程中积累了丰富的经验和教训，并形成了符合其实际的住房政策和机制，对于我国住房制度的发展有积极的借鉴意义。就住房政策而言，住房商品化是世界各国住房政策的发展方向，市场成为住房生产、流通的主要承担者，住房市场是整体市场体系的重要组成部分。但是由于住房问题的特殊性，各国政府又在不同范围和层面上对住房市场进行敢于和调节。因此，在这种市场化基础上政府进行参与和调节的体制便成为当今住房制度的主流。在市场化的住房供应体制下，住房的价格由市场确定，分配也由市场完成，这就形成了一个不可回避的事实，即一套适宜的住房的价格是低收入者难以承受的。此外，由于住房价值高，住房消费在居民支出中占有重要的地位，使得购买住房即使对一般收入的家庭而言也并非易事。因而，各国的住房政策中解决中低收入阶层的住房问题始终是最主要的目标之一，住房金融政策和住房分配政策则是主要的解决手段。住房问题是人口与资本迅速向城市集聚的城市化过程的产物，各国城市化的过程与其社会、经济、文化等发展变化有着密不可分的关系，相应的住房问题和住房政策也必然是这种宏观背景所影响和制约的产物，而现代意义上的住房政策也就发源于经历这一过程最早的欧美国家。美国住房制度实行“双轨制”。一是“扶贫”政策。关注把中低收入阶层的住房问题纳入社会福利体系，政府通过补贴、税收优惠以及住房贷款担保等措施，鼓励私人购买自有住房。住房政策的着力点和住房管理部门的主要任务是帮助中低收入家庭解决住房问题。二是“利众”政策。政府提供科研服务和技术支持。加强住房建设的技术开发与投入，有利于降低住房建设成本，提高住房建设的效率与住房质量。美国拥有较为完善的住房金融体系和灵活多样的金融工具，在政府支持下的信贷援助是美国住房政策突出的特色。英国住房政策大致分两大类:即市场交易政策和低收入居民的住房保障策。其最大的特点是政府最大限度的减少对住房市场的行政干预，住房供应的筹备和建设实施主要以大型私有企业为主，政府采取各种措施促进住房私有化。首先，引入住房“优先购买权”制度，这一制度开始于1980年撒切尔政府的住房制度改革措施。凡租住公房的住户有权优先、优惠购买其所住的公房，即“优先购买权”，并依居住年限以相应的优惠折扣购买，最大优惠折扣可达60%，居住条件差的公房，买房折扣更大。居住的年限越长房价越优惠，居住条件差的公房，买房折扣越大。其次，引入贷款保险制度，购房贷款者在购买贷款的同时，可向保险市场购买贷款保险，以保证在还款期间因收入发生大的变化，暂无力还款时，保险公司可以帮助其还款。相对于欧美国家的经验，与我国同在亚洲、具有类似的文化背景而且曾经经历严重的住房问题的新加坡，其住房政策或许对于我们更有启发性。新加坡住房政策的实质是由政府投资建房、低价出售给居民的福利政策，其两大支柱是住房公积金制度和“居者有其屋制度”。政府将住房作为主要的社会福利政策之一，因此，房屋租金低廉，出售价格低于成本，每年政府都拿出大笔资金弥补亏损部分。为体现出政府政策对不同收入阶层差别对待，以为最迫切需要得到帮助的人提供最多帮助，杜绝有住房支付能力的人租住、购买政府大量补贴的公共住房为目的，政府对购买租住不同的公共住房的居民的收入有严格的限制。当政府大量兴建公共住房低价出租给广大的中低收入居民使得房荒问题基本解决后，考虑到居民经济能力的增长，又实行了“居者有其屋”计划以推行其住房自由化的政策。新加坡房屋开发局建设了大量的公共住房，低价向中低收入阶层出售，并鼓励私人建房，使得目前新加坡约有90%的居民住在自己的住房中。在经济上帮助中低收入家庭购房，诸如以补贴价格买房，发放长期贷款，实行强制性储蓄，即公积金制度等，这些无疑对具有类似情况的我国有着积极的借鉴意义。 （二）政府作用发挥不力的对策城镇制度的变迁就是以改革为主线的，城镇住房制度改革的深化，促进了房地产市场的培育和发展，明显改善了城镇家庭住房条件。但是目前投资规模过大、住房价格上涨过快、供应结构不合理、市场秩序不规范、中低收人家庭住房支付能力下降等新情况问题也频频出现。从房地产市场本身来看，与市场发育不够、制度不完善有关。从十多年改革探索的实践及发达国家和地区的经验看，仅靠市场机制无法完全解决住房领域的社会公平问题。在充分发挥市场调节作用的同时，政府必须在这过程中发挥更大的作用。城镇住房制度改革对我国而言是一个全新的课题，虽然西方成熟市场化的国家有很多成功的经验可供我们学习和参考，但是西方住房制度改革的动因、经济、法律文化等条件与我国有明显的不同，在政府作用方面，西方国家和我国的模式相去甚远。所以我国政府在住房制度改革上还是必须结合国际经验和自身实际来探索出路，寻求最佳策略。1、 完善住房政策的制度安排（1）全面推进和不断完善住房公积金制度住房公积金是根据政府的专门规定或法规要求，对参加住房公积金的职工，按其每月工资收入的一定比例，同时从其个人的工资收入及其所在单位(企业)的有关资金中提取，并存入其个人专门账户归其个人所有，只能用于其住房投资和消费支出的资金。住房公积金制度实施后，职工可以通过利用自己的公积金或获取政策性抵押贷款两条渠道来提高支付能力解决住房问题，不仅有效支持了中低收入者住房问题的解决，有利于住房制度的改革，同时也促进了居民消费结构的升级。实行住房公积金制度有利于转变住房分配体制，有利于住房建设资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立，有利于提高职工购、建住房的能力，促进住房建设。(a)加大住房公积金的归集力度，扩大公积金的覆盖面。(b)扩大公积金用途。如允许符合公积金协议约定提取条件者提取住房公积金贷款用于购买、建造、翻修房屋，放宽公积金贷款限额以提高职工的首次购房能力，或将闲置的公积金用于建造经济适用房和廉租房等，以拓宽公积金使用范围，满足公积金缴存者不同阶段的住房消费需求。(c)推进住房公积金利率改革。应通过开拓多种融资手段，降低公积金的管理成本和适当提高公积金的存款利率，最终实现住房公积金的保值增值。(d)丰富收缴方式，提高公积金缴存比例。一方面，可以把公积金分为义务缴存和自愿缴存两部分，设定弹性缴存比率，取消强制执行的公积金贷款最高限额，以扩大公积金的归集规模。另一方面，可以将医疗保险金、失业保险金等统一纳入住房公积金，充分发挥公积金的经济和社会作用。（2）完善住房信贷体系发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系住房金融和住房保险是完备的住房制度的重要内容。一方面，通过建设贷款从资金上支持住房建设的发展；另一方面，通过住房个人抵押贷款，支持居民购房，从而保证城镇住房制度改革的顺利进行。住房信贷体系包括政策性住房信贷和商业性住房信贷两方面内容，即发展住房公积金贷款与商业银行贷款相结合的住房贷款业务。2、 提高相关政策执行效率政府在城镇住房制度改革中通过科学决策产生的“为民”政策，只有通过有力、有效地贯彻执行才能变成现实。城镇住房制度改革以来，我国政府决策科学化与民主化程度均有了很大提高，然而施政能量有些不足，其突出表现为决策中枢的指令不能不折不扣地达到标的群，一些地方、部门和行政人员的执行力弱化。在城镇住房市场化改革进程中，政府并不是没有出台过科学合理的政策，然而问题常常是有了好的政策并不能得到很好的执行。因此，要确保政府切实发挥好其在城镇住房制度改革中的职责和作用，就必须建立起高效的行政执行制度。在城镇住房制度改革中，首先要明确在住房问题上各执行主体的职责界限和大小，防止现实中的推诿扯皮与“不作为”在当前的房地产宏观调控中，要将地方政府落实“国六条”及“国十五条”的表现纳入政绩考核目标，严格落实责任追究制度，提高政府政策的公信力。3、 建立健全行政监督制度在城镇住房制度改革中政府行为的最高价值就是真正做到对人民负责。但在城镇住房制度改革的现实层面上政府却存在行为的自利性、责任意识不强、履行责任能力有待提高等问题。因此，强化政府职能，建立多层次、全方位的监督制度是确保政府切实履行其相关责任的重要环节。（1）完善政府信息公开制度作为代理人的政府掌握了大量的信息资源，与作为委托人的公民之间存在一定的信息不对称问题，从而使得公众对政府的监督由于信息的缺失而出现漏监、虚监或弱监情况。这种双方信息不对称的主要根源在于政府信息公开的有限性。因此，在城镇住房制度改革中，必须从正确界定政府信息，明确政府信息公开范围，保证政府信息公开质量，畅通政府信息公开渠道，降低政府信息的获取成本等方面进一步完善政府信息公开制度，充分保障人民的知情权、监督权，真正实现人民对政府行为的有效监督，从而有效遏制政府在住房问题中的失责现象。（2）实施全过程、无缝隙监督在城镇住房制度改革中，要坚持行政权力运行到哪里，政府的住房服务提供到哪里，行政监督就到哪里的原则。监督要贯穿到决策、执行等政府管理的每一个阶段，并在每一个阶段实施事前、事中、事后三位一体监督。改变当前偏重于惩罚性的事后监督，重视预防性的事前监督和过程性的事中监督。对政府主管机构及其工作人员的监管，监管重点是腐败问题。监管的途径主要包括：第一，相关廉政制度的配套。要完善政务公开，要规范相应的操作流程，保持各工作环节之间的衔接，同时还要畅通投诉渠道，充分发挥舆论监督和群众监督的积极作用。第二，提高政府公共管理人员的职业道德素质，只有在强烈的职业道德和责任感的引导下，才可能防范滥用权力、滋生腐败和损害公众利益的各种风险。第三，建立责任追究制度，蔡立辉政府绩效评估：现状与发展前景J中山大学学报（社会科学版），2007，(5)住房制度改革涉及的主要是经济领域的事务，具有绩效评估的可行性，政府可以根据相关的绩效评估的结果，对于不依法履行职责的相关人员和部门进行问责，并进行相应的惩罚和制裁，从而建立起一种新型的、以结果为导向的责任机制，保证政府监管职能的履行。结束语改革开放以后，中国城镇住房制度随着社会主义市场经济的发展全面推进，几经变迁，并且作为中国经济的巨大推力，为社会主义市场经济及社会发展做出了极大的贡献。我国政府在大力推进城镇住房制度变迁过程中扮演了重要的角色，很大程度上改善了居民的住房水平，转变了居民生活居住的传统观念。这个过程是曲折的，在政府发展经济功能和保障福利功能的博弈中，社会主义市场经济的自身规律充分体现出来。政府只有不断的自我调整，发挥积极作用，才能适应不断发展的经济及社会意识。也正是在不断调试过程中，政府探索出促进社会主义经济发展的方向。民众在适应经济发展所带来的不同特征时，也逐步改变自身的思维模式，更积极的参与到社会经济的发展大潮中。本文通过对我国城镇住房制度变迁过程进行分析，着重探讨了政府在住房制度变迁过程中的作用。如：制度引导作用、财力支持作用、 市场监管作用和住房保障作用等。对我国住房制度变迁中政府作用发挥不力问题及其原因进行分析。最后提出了几点不成熟的建议：一是完善住房政策制度安排；二是提高相关政策执行效率；三是建立健全行政监督制度。对政府在住房市场上作用的研究是必须的。政府应该更好的扮演自己宏观调控和为民服务的重要角色，强化服务意识，积极发挥作用，为中国城镇住房制度的有序发展和中国社会主义市场经济的腾飞做出自己应有的贡献。参考文献1王成元.从住房制度改革的历程谈我国房改目标的实施J.江苏商论，2009(3)：121-1232伍冠玲.发达国家住房保障制度的经验及其借鉴意义J.北京房地产，2009(3)：102-1033易宪容.房地产“新政”的理论基础及政策效应分析J.江苏社会科学，2009(2)：39-46 4中新网.国务院鼓励民间资本进入公用事业和政策性住房OL.中新网电，2010(5)5 张应华.深化城镇住房制度改革合理改善群众住房条件J.理论界，2010(1) ： 12-136 唐勇.我国城镇住房制度变迁的非均衡分析N.中共浙江省委党校学报,2008(5) 7 胡金星.我国经济适用住房政策反思与转型思考J.中国房地产，2010(3）8 张屹山，矫幸，宫剑.政府与市场在解决我国住房问题中的作用J.工业技术经济，2007(7) 9 王语奇.中国城镇住房制度改革的制度经济学分析D.首都经贸大学，200910 贾韬.中国城镇住房制度改革及其政府管理D.山西大学，200811 美斯塔林.管理公共部门M.美国多赛出版公司，1986：115-12512 诺斯:杭行译制度、制度变迁与经济绩效M.格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社，200813 科斯、诺斯:刘守英译财产权力与制度变迁M.上海人民出版社，200414 贾康，刘军民.中国住房制度改革问题研究经济社会转轨中“居者有其屋”的求解M. 经济科学出版社，200715 美阿列克斯.施瓦兹 .美国住房政策M.中信出版社，200816 倪鹏飞重视发挥政府市场两方面作用 住房改革还需细化N人民日报海外版，2009(1)17 刘军民对中国住房制度若干政策的反思N中国经济时报，2006(7)18 Kok, P. and Gelderblom, D. Urbanisation. South Africas challenge volume planning M. HSRC Publishers, Pretoria ,199419 Leckie, S. Housing rights: some central themes, community research andinformation networkM. University of the Witwatersrand, Johannesburg , 199020 Mackay, C. The development of housing policy in South Africa in the postapartheid PeriodN. Housing Studies, 11 (1), 133-146. 致 谢时光荏苒，四年紧张的学习生活亦已绝尘而去，化为心灵最深处的记忆。论文的完成，意味着即将离开安工大，这个秀美的令人沉醉的地方。在其中生活过的我渐渐走向成熟，怀揣着丝丝眷恋和不舍。而今拂去一切喧嚣与浮躁的轻烟，回望这一段生活的本真，许多可亲可敬的人不禁让我谢意满怀。该铭记的，永不忘却。首先真诚的感谢我的导师江小国博士，虽然是相见恨晚，但是江老师给了我很大的帮助。这篇论文从选题、资料收集、形成提纲、完成初稿到最后定稿，始终体现着江老师的关心和帮助。是他在学术上的精心指导和严格要求，才使得我顺利完成本文。相处的时间虽短，但老师还是给予了细心的指导，可以说，没有江老师的教导，我就不会取得今天的进步。同时我还要衷心感谢经济学院经济学专业的所有老师，特别是查会琼老师，是她渊博的学识、严谨的治学态度和高尚的品德使我在本科学习期间受益匪浅。还要感谢我的同窗和朋友，是他们的鼓励和帮助使我战胜了来自学习和生活中的困难，顺利度过了人生中又一重要阶段。四年来的相伴使我的本科生活丰富多彩，终身难忘，和他们之间真挚的友谊将会一直感动和鼓励着我。共 32页 第 15 页