留用地安置政策分析

留地安置政策存在的问题及法理分析所谓留地安置政策，即政府在征用土地时，按征用耕地面积的一定比例安排给被征地的农村集体经济组织一定数量的安置用地，鼓励和支持其兴办企业，以期通过发展二、三产业为失地农民带来长期收益或相对稳定的就业岗位，以此解决失地农户的生活与就业问题。该政策最早发端于上世纪90年代，近年来在各地方广泛推行，许多地方政府由此出台了当地的留地安置政策。一、留地安置政策实施中存在的问题留用地政策作为一项安置失地农民的制度性安排，能够使失地农民更直接更持久地分享土地开发的成果，因而被农民称为“政府给我们养了一只会下蛋的母鸡”。但是，综观各地留地政策实施情况，还存在许多问题。第一，留地安置政策的法律效力问题。目前留地安置政策还属于一些人地紧张的经济发达地区的政府规章，法律效力不高，影响其实施的强制性和稳定性。由于农业用地和地方工商业发展的矛盾是必然存在的，这使农民有两大担心：一是地方政策的稳定性，怕今后土地越来越紧张，政府给农民的留用地会打折扣甚至落空；二是由于留地政策得不到法律上的保证，农民怕留用地会被政府第二次征用掉。如温州用地非常紧张，许多产业项目都在排队等土地，因此影响了一些区县的经济利益，非农利益集团希望政府允许村集体把留用土地出让给工商业项目，在这种情况下，对农民的留用地是否必须保证没有明确规定，规划、土管部门常常对留用地不及时加以规划和安排用地指标，进而产生矛盾与纠纷，引起农民不断上访。第二，留用地所有权主体设置的不合理问题。目前各地政策一般规定留用地属于村集体经济所有，如关于加强杭州市区留用地管理的暂行意见“留用地指标只核发给村集体经济组织，专项用于发展村级集体经济，不得转让给村集体经济组织以外的建设用地单位或个人使用。留用地建设项目在符合国家法律、法规、政策的前提下，由村集体经济组织自主开发建设、村属全资集体企业开发建设或通过招商引资合作开发建设。”这至少产生以下问题：一是已征地农户与未征地农户间的利益关系问题，因为被征地农户普遍认为那些未被征地的农户无权享有留用地，由此产生村民间的矛盾冲突；二是村集体经济组织由谁来代表，是村民委员会，还是村民大会，或少数村干部？现已经发现一些地方村干部以权谋私或不作为问题，如在我们调查的村就出现村委会干部迟迟不去规划部门、土管部门申请用地指标，造成可以按政策规定取得的二、三产用地拖了5、6年还没有落实，村民损失巨大，好政策没有起到应有的好作用。三是在深化户籍改革后，取消农业与非农户口区别，被征地农户实际上已经市民化，一些村、村民委员会、村集体都将名存实亡，造成这些规定的合理性、持续性与可操作性问题值得研究。四是原来的土地是被农民承包的，被征用的承包户的损失最大，如果留用地的钱要由被征地农户出，而土地又属于村集体，被征地农户的利益损失如何解决，这样是否公平？第三，留用地的开发利用问题。国务院关于深化改革严格土地管理的决定国发200428号规定“在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位”。即其意是要留一定比例的土地给农民集体经济组织用于发展农业生产，限制农民集体土地转化为经济建设土地。但现在各地政策规定留用地主要用于二、三产，而非用于农业。这样的留用地安置政策是否会破坏我国土地管理和基本农田保护制度，导致一些农户为脱离农业而积极主动要求土地征用，进而对我国农业生产造成危害。另外，在留用地的开发利用中，是要让农户当开发商、还是股东或者房东？如温州市有一个村的村民由于在留用地开发方面无法达成一致意见，最终决定要将该留用地转让，而村干部则私下四处导找买家想低价转让自己从中获利。有调查发现，某县有18个村集体被征过地，其中有3个村集体有留用地，结果这3个村主任和村党支书都出了问题。又如留地安置住房政策：有的农户原已有宽敞的住宅，土地征用后又分到土地再建，成为一户多宅；还有的农户不想建（或无钱建）又不能转让，只好撂荒，造成土地资源浪费和征地农民应得利益损失。再如广东省2006年出台的广东省关于农民经济建设用地使用权流转的办法试图让集体经济组织对留用地可以流转可以交易，这个做法虽然对农民有利，使广东省兴起了农用土地入股的风潮，但问题是对现有的法律法规带来了很大的冲击，对政府的规划也带来了很大的冲击。第四，留地安置中的程序问题。目前的留地安置程序还不规范，国土部门与规划部建设部门没有很好地衔接，存在规划相对滞后、优惠政策不明现象，造成农民对留用地看不懂、不放心，给征地工作带来难度，而且留地安置对象难以把握。如某县留地政策中规定了“商业用地必须村级开发经营，非商业用地用于无房户安置”，但这项政策在实施中有一定的难度。很多地方本来留给集体的留地在具体安置分配过程中，成了层层“分地”、层层“争地”，县里分到村里，村里分到组里，组里分到户里。承包土地多的，家庭势力大的得到了安置，真正的无房户、住房困难户却得不到安置，因此影响了农村社会稳定。另外，各地在留用地管理上也缺乏统一协调，有的将留用地征为国有，有的仍然保留集体土地所有权，加上城乡结合部土地流转较快，交易频繁，给土地的产权管理、规划管理和市场管理增加了难度。第五，留用地政策适用范围问题。调查发现，在经济较发达地区和城乡结合部征地中，留地安置对解决失地农民的长远生计发挥了重要作用，受到了政府、集体和农民的欢迎。表现在：（1）留地安置中政府的主要投入是政策支持，而不需要投入更多的资金，同时也有利于失地农民的就业和社会稳定；（2）安置留用地的开发和经营，可以为集体经济发展提供必要的场所和发展基础，有利于发展壮大集体经济实力；（3）在人多地少、经济发展市场化程度较高的地区，由于具有良好的区位条件，土地的资产价值十分明显，因而留地安置政策能有效地弥补了法定安置费不足的缺陷，间接提高了对被征地农民的补偿。但是，对于经济较为落后地区和远离城市地区，留地安置难以发挥作用，被征地农民的长远生计仍然存在很大的风险。二、留地安置政策的正当性与合法性不难发现，世界各国征地补偿的方法一般以货币补偿为主，但考虑到在土地评估技术不尽完善和地价上涨、被征地人所获得的补偿费难以维持其原有的生活水平的情况下，一些国家也相应规定了一些例外的非现金补偿方式。比如日本的征地补偿方式除现金补偿外，还有替代地补偿（包括耕地开发、宅地开发）；德国也有代偿地的补偿、代偿权利的补偿。这些非现金补偿方式不仅可以促进土地资源的充分利用，还可以减少政府筹措资金的困难和被征地人的不满情绪，是现金补偿之外有效的辅助补偿方式。显然，我国留地安置政策作为一种非现金补偿方式而存在，也有其合理性。不过，我国有关征地补偿的规定层次繁杂，既有宪法规定，也有法律、行政法规、各种规章、地方法规甚至其他更低层级的规范性文件规定（如留用地安置补偿仅以政府政策形式出现就是最好体现），表面上看体系比较完备，而实际情况是低层次规定往往成为征地的主要依据。因为我国宪法规定不明，又缺乏违宪审查机制，各项征地规定不尽一致，导致许多应当予以补偿的情形并没有统一、权威的规定，有关规定稳定性差，容易被朝令夕改。同时，补偿立法在指导思想上存在偏差，往往只重视赋予权力而忽视对权力的限制，只重视行政机关管理的方便而忽视公民权益的保障，这容易造成公民的补偿权利被虚置。严格地说，这种做法有悖于宪政与法治的基本原理。征地补偿关系着私人财产权的保障问题，根据法律保留原则，理应由宪法和法律来规范。在现代法治国家，征地和补偿的设定都是始于宪法，终于法律，且都有严格的法定程序，并受到议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督。反观我国，留地安置政策出台的目的是好的，但这些规定的正当性与合法性却存在很大问题。任何制度都是针对人而设计的，一项制度的优劣，惟一的判断标准就是看它是否兼顾公平和效率。在实现生活中，制度尤其是法律制度是实现社会公平的最重要的条件。土地征用涉及到土地所有权的转移，涉及到政府、开发商、集体土地所有者等不同主体的经济利益，其具体制度的设计更需从公平与效率的角度兼顾这三方利益的平衡。一般认为，政府是公共权力组织，是公共利益的化身，其公共权力必须面对所有公共问题，维持社会各方利益均衡。但公共选择理论说明，政府也是社会生活中的一个特殊利益阶层，也有其相对独立的利益目标与行为偏好。例如，长期以来我国政府担当的是城市强势集团的代言人，政府的决策导向、制度构建与资源配置（宪法秩序、权力、权威、组织等）主要都是赋予城市居民的特权以及农民的弱势地位，加上城市居民的利益表达能力、渠道和强度都远胜于农民，使他们凭着政治压力上的优势而获得更多的资源和利益，而农民作为弱势集团则无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变国民收入分配上的城市倾斜政策。而且，因为政府既是征用主体，又是土地一级市场的垄断者和二级市场的管理者，三重身份很难保证政府在制定土地市场运行规则（包括留用地安置政策）时的超脱性，制度的不公正是必然的。由此决定了政府利益与农民利益错位的可能性，导致农民应有权利得不到维护，法定权利得不到实现。留地安置是被征地农民原本应当拥有的权利，而不是政府给予的失地农民优惠。因为地方政府有义务在征用土地发展本地经济与保障失地农民利益两者中寻找最佳途径；仅从农业安全的角度来说，法律也须规定政府不得以牺牲农民利益来发展工商业。所以本质上说，留地安置政策是在现行土地基本制度框架下地方政府的一种选择，是在当前政府对城市国有土地实行高度垄断的情况下，赋予农民一定的参与城市土地开发并获取相应收益的权利。不过，在政策制定上，必须清醒认识到政府行政行为的局限性，严格界定政府在征用土地方面权力的范围、内容、方式，特别是在事关农民生存与发展权问题上，应当减少政府单方面的决策权，让广大农民广泛参与地方政策制定过程，依法充分享有公共事务信息知情权、经济利益表达权、政治民主参与权、决策投票权，以及社会保障和基本公共服务的公民权。三、留用地安置政策的公平与效率大多数市场经济国家的法律都认为，征用是以国家意志无条件实施的，但所有者财产损失并不是其必须承担的义务，故国家在实施征用土地时，应按等价交换的原则，根据土地市场价值给予被征用土地的所有人以全额补偿。这种补偿通常包括对被征用部分的补偿和对被征用地块剩余部分因征用给其造成损害所给予的补偿，有些国家甚至还包括被征地者的精神痛苦的补偿。显然，在这些国家，土地征用实质上是一种特殊的市场交易行为，它因特定的主体（代表全体社会成员的国家）的特定需要（即经法定程序所认可的公共利益）而发生，但必须按被征用土地本身的市场价值进行征地补偿。长期以来，我国土地管理法及相关征地法规有关征地补偿规定均没有区分公共利益性与非公共利益性的征地行为，也没有因此设置不同的征地补偿费标准，而仅仅是简单地基于农业用途的土地价值规定一个补偿标准。在征用农村集体所有土地时，采取的主要是土地补偿与劳动力安置相结合的方式，劳动力安置包括安排被征地上劳动力的就业岗位和支付安置补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费者是根据被征用农业用地前3年平均产值的一定倍数计算的，如征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍，征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。以上征用补偿方式为各地经济建设有效地控制了用地成本，但难以给予被征地农民长期、可靠的生存保障。而有关资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60-70%，村一级集体经济组织得25%-30%，农民只得5%-10%。政府和被征地农民之间没有实现公平交易，利益分配机制的缺失或未制度化，使得被征地农民不仅未能从经济发展中受益，反而成为经济发展的“牺牲品”。所以，近年来各地农民对征地的不满情绪越来越大。由于政府征地成本低，开发商的用地成本也低，还造成宝贵的土地资源被大量征而不用、开发商谋取暴利而农民权益得不到应有保障的有损社会公平和效率的问题。征地是政府强制对资源进行再分配，如何让农民既不失基本生存的资源，又能保证经济建设所用土地供给，而不再顾此失彼呢？换言之，如何既能让二、三产业得到发展机会、提升经济效益的同时，又能保证农业、农民不会失去赖以生存的资源以及共同发展的机会？如果二、三产业的发展必然以损害第一产业一一农业以及占人口绝大多数的农民为代价，就会出现“机会公平被折损的危险”。留地安置政策的政策目标，应当是消除农业和农民机会公平受损的危险，使我国的征地制度能够在追求效率的同时兼顾公平，让被征地农民能够长久、稳定地分享城市土地开发带来的增值收益，并保障其生存与发展的可持续性。尽管我们认为留地安置政策只能治标不能治本，我国征地制度改革目标之一，应当是不需要通过留地也能让被征地农民分享城市土地开发中应得的增值收益，但是在其他的征地安置政策目前还难以达到这个效果的情况下，留用地制度应成为目前及今后较长时间内解决农民生存与发展问题的一种有效机制。留地安置补偿是用来调节征地方与被征地方利益关系的经济手段之一，其留地数额的多少直接影响到这种调节的实际效果。因为从经济性质上看，国家的征地补偿费（包括以留地方式给予的补偿）应当是被征用土地的市场价格反映，合理的留地数量关乎该政策的公平与效率。但实践中各地留地安置政策仅仅是一种行政决定，在这种机制下，留用地的数量与被征地的市场价格无关。一些地方以“一刀切”方法规定留用地比例，尽管更具操作性，但这种做法不是从市场价格角度加以确定，而仅仅是单方面的行政决定，有失公平与效率。我们认为，针对我国征地实践中存在征地补偿费过低，不能保证被征地上的农民维持原有生活水平，而有关法规对征地补偿标准规定弹性过大，科学依据不足等问题，体现留地安置政策的公平与效率的关键在于要合理确定征地补偿额、建立科学依据和定量方法，以起到弥补和纠偏其他征地法律与政策不利的政策目标。四、留地安置政策的完善要充分发挥留地安置政策的效用，还必须解决以下问题：一是留用地的价格计算方法应当公平、合理。表面上，留地安置是对农民的实物补偿，但实际上也是变相的货币补偿方式。由于在实施征地区片综合价后，面临着以何种价格形式将安置留地这种实物补偿形式从征地区片综合价里扣除的问题，而这与农民利益直接相关，所以应当对留用地的价格计算方法、价格形式的区别和适用范围加以研究。二是明确被征地农户对留用地享有的使用权、收益权和部分处置权。目前，对于“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素及运行原则、“农民集体”作为产权代表和执行主体的界限和地位，以及“农民集体”与农民个人之间的利益关系等实质性的问题并没有明确地界定。而根据所有权的排他性，所有权不能为不同主体在同样的条件下享有，现行法律对集体土地所有权主体的多重设置，显然与所有权的特性相冲突，与物权法不一，并且也因所有权主体不明确而造成“村集体”难以具体行使对土地的有效监督和管理，在现实操作中常常造成农村集体土地所有权虚置，农民土地权益难以得到保障的问题。所以，在留用地所有权属于村集体的前提下，应当明确全体被征地农户对此享有共同的使用权、收益权和部分处置权。三是正确处理在留用地上办起的二、三产企业与村民委员会、失民农民的关系。应当说这类企业不属于村集体经济组织，而是在完全属于村民所有的独立法人，其土地使用权和财产权益应得到确认和保障。村委会应当尊重村民股份制企业依法进行经营，村二委干部不宜担任企业领导，也不应对企业经营活动和财产权益进行干涉，包括村委会不能从这类企业收取管理费。另外，考察温州等地区一些村利用留用地创办的股份制企业，不难发现在董事会、监事会和公司内部各项制度的建立以及股东大会的召开等方面，与公司法有一定差距，这很可能为企业的长远发展造成隐患，所以应当及时给予指导与规范。再者，农民投资二、三产企业后能否转让出资以及受让主体是否应当限制也是一大问题。根据现行法律规定，农户投资二、三产后是有权转让自己出资的，从设立留地安置政策的宗旨看，受让主体应当以本村农户为限。但转让出资后这部分农民的生活又如何保障？从长远看应当完善其他相关法律制度，建立完备的农村社会保障体系才是根本。参考文献：1. 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