法律对煤矿企业转让的特殊规定

.法律对煤矿企业转让的特殊规定2009-08-04灵石阅 4668转 194转藏到我的图书馆微信分享：近年来，随着煤炭生产和销售形势的日益高涨，因煤矿企业转让而形成的纠纷也逐渐增多。但是由于煤矿企业在开采、 生产、经营方面自身的一些特殊性， 法律对煤矿企业转让方面也进行了一些特殊规定， 正确理解和适用这方面的法律规定就成为正确审理因煤矿企业转让而形成的纠纷的关键。本文笔者拟结合自己的审判实践，对审理该类纠纷谈一些自己的看法，以便与大家共同探讨和提高。法律对开办煤矿企业的特殊规定中华人民共和国煤炭法 (以下简称煤炭法 )规定：煤炭资源属于国家所有，国家对煤炭开发实行统一规划， 合理布局， 综合利用的方针。 由于煤炭资源的国家所有性及不可再生性，国家对煤矿企业的开办、开采、 生产、经营较其他非资源类企业有着更多和更为严格的规定。一、开办煤矿企业首先应该具备相应的资质条件。煤炭法第十八条规定，开办煤矿企业应当具备下列条件： 有煤矿建设项目可行性研究报告或者开采方案， 有计划开采的矿区范围、开采范围和资源综合利用的方案，有开采所需的地质、测量、水文资料和其他资料，有符合煤矿安全生产和环境保护要求的矿山设计， 有合理的煤矿安全生产规模和与其相适应的资金、设备和技术人员，法律、行政法规规定的其他条件。二、开办煤矿企业必须获得采矿许可证。在煤矿企业开办者具备煤炭法第十八条规定的资质条件后，必须依法向煤炭管理部门提出申请，经煤炭管理部门审查批准后，凭批准文件由地质矿产部门颁发采矿许可证。 获得采矿证后， 煤矿企业开办者才有资格进行煤矿的建设。三、煤矿企业建成投入生产前必须获得煤炭生产许可证。 煤炭法第二十二条规定，煤矿建成投入生产前， 煤矿企业应当依照煤炭法的有关规定向煤炭管理部门申请领取煤炭生产许可证。 未取得煤炭生产许可证的， 不得从事煤炭生产。 取得煤炭生产许可证还须具备 煤炭法第二十三条规定的相应的资质条件。四、煤矿企业在领取工商营业执照后方能从事煤炭的销售。 煤炭法第四十六条规定，依法取得煤炭生产许可证的煤矿企业， 有权销售本企业生产的煤炭。 取得生产许可证的煤矿企业在向有关部门申请经批准后， 企业开办者凭批准文件向工商行政管理部门申请工商营业执照。由于煤炭法 在开办煤矿企业方面的法律规定上使用的都是 “应当”， “必须”， 因此关于这方面的规定均是禁止性规定， 当事人必须遵守。 而且煤矿企业开办的每一步具有先后顺序，不具备上位的规定，就不能取得下位的资格，有一环节不符合法律的规定，煤矿企业就不能依法成立。法律对煤矿企业转让的特殊规定煤矿企业的转让从字面意义上理解就是指煤矿企业的经营主体从一方变更为另一方。依据合同法的一般规定，转让双方当事人只要达成煤矿转让的合意，订立合同，并完成双方合同所约定的权利义务，双方的转让行为即告完成。但是由于法律对开办煤矿企业所作;.的特别规定， 无论是煤矿企业的转让方， 还是受让方都应当具备法律规定的资质条件，并取得开采、 生产、经营的各项资格。 也就是说并不是任何一个组织或公民个人均可以成为煤矿企业转让的受让方， 不是当事人订立合同即发生转让。当事人所订立的转让合同只是煤矿企业转让的一个必要条件，而不是充分条件。转让煤矿企业还须符合法律规定的其他条件，其中最为关键的是采矿权的变更或转让问题。但是采矿权的变更和转让并不完全依当事人的意思表示而成立，法律对采矿权的变更有特别的规定。中华人民共和国矿产资源法(以下简称资源法)第六条第一款规定，探矿权、采矿权除下列规定可以转让外，一律不得转让。 采矿权只有在下列情形下才能转让：即已取得采矿权的矿山企业，因企业合并，分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售，或者其他变更企业资产产权的情形需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。第三款规定，禁止将探矿权，采矿权倒卖牟利。探矿权采矿权转让管理办法(以下简称办法 )第三条第二项也对采矿权转让作出了与资源法相同的规定。依据上述规定，采矿权的转让必须符合法律所规定的情形，即仅指企业因合并、分立，与他人合资、合作经营， 企业资产的出售，其他变更企业资产产权的情形，除此之外，在其他任何情形下变更采矿权的， 均不符合法律规定。例如我们所常见到的煤矿企业的承包，租赁等，都不是法律所规定的变更采矿权的情形。对此办法第十五条规定， 违法本办法第三条第二项的规定，以承包方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产部门规定的权限，责令改正，没收非法所得，处10 万元以下罚款， 情节严重的， 由原发证机关吊销采矿许可证。因此司法实践当中如果遇到当事人因煤矿企业承包而形成的纠纷诉讼到法院，对其承包合同， 可以直接确认无效。 如果转让双方当事符合法律所规定的采矿权转让的情形时，采矿权也并不当然发生变更或转让，还需经批准后采矿权才能变更或转让。办法第十条规定，当事人申请转让采矿权的，在申请得到批准后，转让合同才能生效，而且转让合同生效的时间为批准之日。综上所述，煤矿企业的转让并不简单是煤矿企业资产的出售或经营方式，经营主体的变换， 同时煤矿企业的转让还包括采矿权的转让，对于转让双方当事人间的转让合同，只有在采矿权符合法律规定转让情形，并依法被批准后， 合同才能生效， 当事人才能按照合同所约定的权利义务完成转让行为。对煤矿企业转让纠纷的处理办法依据上文论述，如果转让双方当事人之间的转让合同符合法律规定，采矿权也依法转让，那么对于合同生效后双方发生的纠纷就属于双方履行合同过程中的纠纷， 在审理这类转让纠纷时只要依据合同法的一般规定， 按照双方所约定的权利义务处理即可。 本文所要着重论述的是转让双方当事人没有按照规定完成采矿权的转让， 因转让合同而发生纠纷的处理办法。一、合同的效力问题。1、如果受让方不符合法律规定的开办煤矿企业所必须具备的资质条件，而签订转让合同。此时，合同因当事人主体资格不符合法律规定而为无效。2、转让双方未能按照法律规定的情形转让煤矿企业的，转让合同因违反法律的强制性规定而为无效。3、受让方符合法律规定的资质条件，且转让双方按照法律规定的情形进行转让，但双方未能按照规定进行采矿权转让的审批，那么按照办法第十条的规定和合同法第四十四条第二款规定即法律行政法规规定对合同生效应当办理批准登记后生效的，依据法律行;.政法规的规定，以及合同法解释(一 )第九条的规定，此时双方的合同为效力待定合同。如果双方发生纠纷诉讼至法院，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理采矿权转让批准手续，那么双方间的转让合同为未生效的合同。如果双方在一审辩论终结前能够办理审批手续，待双方办理完审批手续，对合同按有效论处。二、当事人之间的合同无效或未生效。根据合同法第五十八条规定，合同无效，因合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或没有返还必要的，应当拆价补偿。 有过错的应当赔偿对方因此所受到的损失。双方都有过错的， 应当各自承担相应的责任。对于煤矿企业转让合同被确认无效后，应当返还的财产范围一般包括转让方所得的转让款或者因转让而得的其他财产，受让方对煤矿企业所进行固定投资或增加的固定资产。如果上述财产不能返还的，应折价补偿。当然对这类合同，因当事人违反的是法律的禁止性规定，双方在订立合同时均有过错，应各自承担相应的责任。但是如果转让双方当事人在订立转让合同时存在恶意串通，损害国家， 集体或者第三人利益的，因此取得的财产应收归国家所有或者返还集体、第三人。三、受让方在没有取得采矿权的情况下，进行煤炭开采，这时因受让方没有取得合法的开采手续， 受让方应属非法开采，对受让方因此取得的收入应该予以收缴，没收其非法所得。对受让方获得多少非法所得，在实践中应该依有关部门的评估鉴定为据。如何正确审理乡镇集体矿山企业承包合同纠纷案件， 直接关系到乡镇矿业的发展和农村经济的正常运行。 由于此类案件属于民事、 经济、行政多头法律法规调整的案件，法学界又长期鲜于论及， 客观上给法院审理此类案件带来一定的困难。 为此，有必要针对这类案件的特点，结合审判实践作些分析和探讨。一、此类合同的法律特征乡镇集体矿山企业承包合同， 是指开办乡镇集体矿山企业的乡村农民集体， 以提高经济活力和效益为目的，把矿山企业财产交给企业或个人、合伙人，而由企业完成或由个人、合伙人以企业名义完成一定的承包开采经营行为，并明确双方权利义务关系的协议。其承包方式可以是集体承包， 也可以是个体承包。 与一般的经济合同和乡镇企业承包合同相比， 其具有以下明显特征：1、合同主体的特定性。乡镇集体矿山企业承包合同的发包人，只能是具备法人资格或民事主体资格，且办清采矿有关手续具备办矿民事权利能力的乡镇政府、村委会、 社员联户（ 3 户以上）。个体户、个人合伙和私营企业均不能作为发包人。因为，我国目前的乡镇企业有 4 种形式， 即乡（镇） 办企业， 村办企业， 社员联户办企业 （农民股份合作制企业），社员家庭自办企业。 前 3 种属集体所有制企业，后一种则属个体或私营企业。根据矿产资源法及其实施细则的规定， 采矿主体有3 类，一是国营矿山企业， 二是乡镇集体矿山企业。三是个体采矿者和私营矿山企业。作为乡村来说只能限于后两类。因此， 乡镇集体矿山企业的发包人只能是其开办单位，即乡镇政府、村委会、社员联户， 而不包括个体采矿中的个体户、个人合伙和私营矿山企业。乡镇集体矿山企业承包合同的承包人，也只能是行使采矿权的企业本身或以该企业名义行使采矿权的个人、合伙人。 因为从民法理论上讲， 采矿权乃是对国家允许其开采的自然资源享有占有、开采和收益的权利， 实质上是一种使用权。只有对自然资源享有使用权， 才可依法实行承包经营。可见，拥有采矿权是拥有此类合同承包经营权的前提。 而此类合同采矿权的拥有者，从矿产资源法特定的采矿主体看，则只能是“乡镇集体矿山企业” 。至于该取得采矿权的企业是由集体或个体承包，由于都是对整个企业法人;.的承包， 都是以整个企业的名义对外进行开采经营活动，承包人无论是集体或个体，均只是根据承包合同的授权，作为该企业的法定代表人或委托代理人行使该企业的开采经营权，并不改变该企业特定的采矿主体资格，因此说，这均是符合法律所规定的。2、合同标的的二重性。作为乡镇集体矿山企业承包合同标的的矿山企业财产，是由两部分组成的： 一部分是属于举办该企业的乡或村范围内全体农民集体所有的企业财产；另一部分则是与矿产资源国家所有权有关的采矿权，这是由县级以上地方政府及其矿管部门代表国家出让给乡镇集体矿山企业的。 由于采矿权亦是有价值的财产， 同样也应作为乡镇集体矿山企业的资产。而一般的企业承包合同的标的，则无此二重性。3、合同内容的多元性。一方面，从权利义务的性质看，合同标的的二重性也导致了合同权利义务的多元性。承包方不仅对办矿者交给的企业财产享有承包经营权，而且对国有矿产资源亦享有开采经营权。具体说， 承包方既有对办矿者交的企业财产享有占有、使用和收益的权利，又有向办矿者上缴利润，并接受其管理监督等义务。同时，承包方既有对国有矿产资源享有占有、 开采和收益的权利， 又有向国家上缴资源税、 资源补偿费， 并接受国家、地方政府及其矿管部门指导、监督和管理等义务。另一方面，从调整的法律、法规看，合同权利义务亦存在着多元性。其既有由民法、 经济法调整的权利义务，又有由矿产资源法规调整的权利义务； 既有由国家法律、 行政法规和部门规章调整的权利义务， 又有由地方性法规和规章调整的权利义务。二、此类合同的效力确认根据此类合同的上述法律特征， 在确认其法律效力时， 笔者认为应从有利于矿业发展、有利于矿产资源开发、 利用和保护的总原则出发， 结合有关法律法规的规定进行分析。 具体应注意以下几个方面：1、发包人是否具备发包资格。乡镇集体矿山企业承包合同的发包人，只能是具备法人资格或民事主体资格，且办清采矿有关手续具备办矿民事权利能力的乡镇政府、村委会、社员联户。以乡镇政府设立的企业管理机构为发包人的，其发包行为可视为乡镇政府的行为。乡镇集体矿山企业本身则不能作为企业对外承包的发包人，而只能作为企业内部承包的发包人。因为企业内部承包，从法律上讲，仍是企业自身的经营行为，并不改变企业特定的采矿主体资格。 但在企业对外承包中则不然。由于企业本身是采矿主体而非办矿者，若将国家授权给其行使的采矿权通过发包形式，全部或部分转移给第三人，则实质是一种私自转让采矿权的行为，这与矿产资源法规定的采矿权只能由县级以上地方政府及其矿管部门代表国家授予的规定是相悖的。 同时也违反了不少地方法规有关采矿权不得转让的规定。因此其对外签订的承包开采合同应确认无效。个体经营者和私营企业投资者，既无权作为乡镇集体矿山企业的发包者， 也不能作为个体矿和私营矿山企业的发包者。因为其是以自己投资、 自己劳动或雇工劳动为主要特征的，其既是个体矿和私营矿山企业的办矿者，但同时又是个体矿和私营矿山企业的采矿主体，若将所开办的个体、 私营矿发包给他人，显然也是将国家授权给其行使的采矿权私自转让给他人，因此其所签订的承包开采合同也应确认无效。2、被承包的集体矿山企业是否具备开办条件。乡镇集体矿山企业作为发包和承包对象所应具备的开办条件， 既包括有开采范围内必要的地质矿产资源资料、 矿界图件和开采方案；也包括有与申请开采规模相适应的资金、技术力量和设备；还包括有必要的安全措施、;.矿产资源保护和环境保护措施；以及有完备的采矿手续和齐全的证照等。凡未办清采矿有关手续（采矿许可证、营业执照、税务登记），或虽办清采矿有关手续，但实际并不具备开办条件的企业，不能作为发包和承包对象。如有的只领取几本采矿许可证，但实际一无资金，二无技术、 三无设备等， 就将矿山企业发包给个人或合伙人，按吨提取利润。此做法在有些地区还相当流行。这实际上是种变相出卖、出租采矿权的行为，属矿产资源法第3 条第4 款所禁止的，这种承包开采合同只能确认无效。又如有的既无采矿许可证，又不具备实际办矿条件， 直接将赋存于本行政辖区范围内的矿产资源发包给个人或合伙人开采，并提取利润。这实际上又是一种变相出卖、出租矿产资源的行为，也是矿产资源法所禁止的，这种承包开采合同也应确认无效。3、合同内容是否合法。承包开采合同的主要条款，若违背法律和矿产资源法规，或超越批准开采的经营范围，或双方的约定损害国家和社会公共利益的，应确认合同无效。例如，双方约定在重要的工程、道路、河流、国家保护区所禁止的范围内承包开采的合同；双方约定的条款有意规避县级以上地方政府、矿管部门等监督和管理，必将造成破坏性开采的合同等， 均应确认无效。 若合同的个别条款虽然违反法律和矿产资源法规规定，但不影响其他条款法律效力的，可确认个别的违法条款无效，其余条款有效。4、合同转包、转让是否经原发包方和原审批发证机关同意。一般的乡镇企业承包合同的标的不包括采矿权，只要经企业所有人即发包方同意，承包方即可将合同转包或转让给第三者。但对于乡镇集体矿山企业承包合同来说则不然。由于此类合同的标的具有二重性，即包括采矿权。 采矿权只能由国家出让而不能由企业转包、转让。但若经原审批发机关同意，则可视为国家出让。因为，原审批发证机关是有权代表国家授予采矿权的机关。例如，石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法第 19 条规定：“持有石油、 天然气开采许可证的企业，可以划分一部分采区工作承包给其它单位，但必须向登记管理机关备案。”这一规定也表明， 采矿权要伴随合同转包而转移，则必须经原登记管理机关的同意。尽管目前其他矿产资源法规均无此规定， 但笔者认为， 只要经原审批发证机关同意， 则可从有利于矿业发展、有利于矿产资源开发、利用和保护的总原则出发，确认该合同有效。三、此类纠纷的主管问题司法实践中，对不触犯矿产资源法规处罚性条款的此类合同纠纷应由法院受理问题并无异议。但对触犯了矿产资源法规处罚性条款的，是否由法院受理问题则存在着认识分歧：第一种观点认为， 应先由行政处罚机关受理， 不服行政处罚的再向法院起诉。 因为矿产资源法明确规定： 擅自开采、 越界开采、买卖出租或经其他形式转让矿产资源的，买卖出租采矿权或将采矿权用作抵押的，其处罚机关是县（市） 人民政府或其授权的矿管部门；违反矿产品统购统销规定的处罚机关是工商行政管理机关；破坏性开采的处罚机关是省矿管部门。同时，矿产部还颁发了专门的行政处罚办法。因此，法院无权受理此类案件。第二种观点认为， 只要是平等主体之间民事权益之争或经济合同纠纷，法院就有权主管。乡镇集体矿山企业承包合同纠纷亦属平等主体之间因合同引起的纠纷，法院自然应当受理。第三种观点认为， 应实行分开主管的原则。在同一纠纷案件中，属触犯行政处罚性条款的，可通过司法建议或案件移送的方式，由行政处罚机关主管；属合同的效力确认及民事权益争议的处理，可由法院直接主管。 这样做既有利于国家矿产资源的保护，又有利于当事人合法权益的保护。;.笔者同意后一种观点。 因为，即使合同触犯了行政处罚性条款， 行政处罚机关也只能对行为人进行责令赔偿、 没收、 罚款、吊销采矿许可证等行政处罚，至于案件中的合同效力确认问题，行政处罚范围之外的民事权益争议的处理问题，则是行政处罚机关无权解决的，只能由法院处理。例如， 一乡镇政府诉王某承包经营煤窑合同纠纷案，因发包方未办清采矿有关手续，致使承包期间所开采的5000 多吨煤属擅自开采。对此案行政处罚机关只能依法没收其采出的矿产品及违法所得，并处予罚款。除此之外，本案还存在承包方开凿80 多米巷道的工程劳务费需向发包方结算问题，发包方预支的1 万余元材料费有待承包方偿还问题。如果法院只简单地将此类案件拒之门外，则发包、承包双方的民事合法权益就得不到保护。四、此类案件的法律适用由于我国目前并无专门调整乡镇集体矿山企业承包合同关系的法律、法规，所以在处理此类合同纠纷案件时，只能适用现有的有关法律、法规。具体的一是民法通则，二是经济合同法 ，三是有关农村乡镇企业承包合同的法规、规章和司法解释。目前主要有，国务院颁布的乡村集体所有制企业条例、农业部颁布的乡镇企业承包经营责任制规定、最高人民法院 关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见。四是有关矿产资源法规。目前主要有矿产资源法 、矿产资源法实施细则 、违反矿产资源法规行政处罚办法、矿产资源监督管理暂行办法，有关矿产资源的地方性法规、规章。五是其他诸如工商、税务等部门的有关规定。 这些都是当事人在签订和履行乡镇集体矿山企业承包合同时所必须遵循的，也是我们处理此类合同必须适用的。这里值得指出的是， 在适用现有的矿产资源法规时，要充分注意有些规定已滞后于实践需要的问题。 例如，目前有的乡镇集体矿山企业因资金不足而改组为股份制企业，这是建立现代乡镇集体矿山企业制度的有益探索。其既符合股份制企业试点办法的规定，亦符合乡村集体所有制企业条例的规定。 但由于采矿权亦是有价财产，并寓于矿山企业财产之中， 所以在购买一个矿山企业的股权时，同时也就购买了它的采矿权。矿山企业股权的转让导致采矿权的转让。 这又有悖于矿产资源法规关于采矿权不得买卖、转让的规定。 如果我们简单地适用矿产资源法规确认其无效，无疑将直接影响到乡镇矿业的稳定和发展，也极易损害股份制企业中发包方、 承包方、投资方的利益。 所以，我们在适用现有矿产资源法规时，务必慎重，切不可机械地套用。内容提要： 采矿权是指具有相应资质条件的法人、公民或其他组织在法律允许的范围内，对国家所有的矿产资源享有的占有、开采和收益的一种特别法上的物权，在物权法概括性规定基础上由矿产资源法 予以具体明确化。 采矿权客体应包括矿产资源和矿区，具有复合性，并且矿区及其所蕴涵的矿藏种类规模不同对采矿权的取得及行使有着重要影响。采矿权可有限制的转让，法律应明确并完善采矿权的抵押、出租和承包等流转形式。关键词：采矿权；特别法上的物权；采矿权的取得；采矿权的流转自然资源是人类赖以生存的物质基础，人类的生存繁衍， 社会的发展进步， 必然伴随着对自然资源的开发利用。而作为其中不可再生的矿产资源，在人类不尽的索取中点点枯竭，在人类的不当开发中滴滴流失。 可持续发展 战略进一步使得矿产资源的有效合理利用为全球所瞩目。 在计划经济时代，我国矿产资源实行国家所有、国家开发政策，并未运用物权或产权机制，主要依靠政府直接管理监督探采企业的办法，开采矿产资源。但是改革开放后，我国逐渐走向国家所有、 分散开采利用模式， 并确立了物权性质的矿业权，包括探矿权和采矿权两种权利。 现今，我国正在制定物权法， 如何在合理完整的物权体系中设置科学的矿业;.权制度意义重大， 而采矿权制度作为构建矿业权制度的一根重要支柱， 对其相关的法律问题作一些积极而又广泛的探讨实属必要。一、采矿权的概念及法律性质（一）采矿权制度概述及概念界定西方现代矿业法矿业权概念正式产生于 1870 年左右，同现代意义上的矿业一样，是伴随着 19 世纪资本主义工业的发展得以成长并不断完善。工业革命使矿业地位达到其顶峰，矿产资源的发现和开采，矿产品的生产和广泛应用，成为工业化国家发展的可支撑点和基础。矿业的基础产业地位得到了大多国家认同，故而在大多国家的法律中规定：所有地下矿产资源为国家（王室）所有，可以说现代矿业权制度就如此产生了。在这一制度规定下，凡是要从事地下探矿、 采矿的个人或企业，都要按国家有关矿业法的规定，办理一定的手续，缴纳一定的款项， 然后取得相应的特许权或租用权。 若所要进行工作的土地归私人所有， 还须取得地表土地所有权人的允许方可正式进行工作。我国的矿业权制度在计划经济时期一直付阙，直至 1986 年 3 月 19 日中华人民共和国矿产资源法第3 条规定： 开采矿产资源，必须依法申请，取得采矿权 ；1986 年 4 月 12日公布的中华人民共和国民法通则中第81 条第 2 款规定： 国家所有的矿藏，可以依法由全民所有制单位和集体所有制单位开采，也可以依法由公民采挖，国家保护合法的采矿权 ，自此明确了我国采矿权的主体和其财产属性。随着我国由社会主义计划经济向社会主义市场经济转轨步伐的加快，在1996年对矿产资源法作了修改，并在1998 年 2 月发布了中华人民共和国矿产资源法3个配套法规。采矿权的概念在国务院公布的中华人民共和国矿产资源法实施细则 （以下简称 实施细则）第 6 条第 2 款中予以了界定： 采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。1、采矿权之复合客体及对权利本体之影响从概念中可知， 从对不特定矿产资源的开采到最终获得特定的矿产品，这就是采矿权的权利运作及实现过程。但由于矿产资源深埋地下，与矿区土壤浑然一体，因此权利主体若想实现采矿权， 首先应对蕴含已探得矿源的特定矿区进行实际支配，籍此方能实现对矿产资源的实际支配。 尽管矿产资源为最终价值， 但这无法否认特定矿区或地下土壤作为采矿权复合客体的客观存在。由于其所蕴藏矿产资源的稀缺重要性，因此矿区的划定对采矿权的取得及行使、采矿权的主体等均影响甚巨。并非所有的含矿地区均可称之为矿区 ，所谓矿区范围是指经登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域 1 。有些地区受到法律的严格保护和限制，未经国务院授权主管部门的行政特批，不得开采矿产资源，如：港口、机场、国防工程设施圈定地区内，重要的工业区、大型水利工程设施附近一定距离内，国家划定的自然保护区、名胜古迹所在地等。矿区对采矿权主体的限制体现在：在区分矿山企业采矿抑或个体采矿的不同形式基础上，按照矿山企业所有制作出二次划分，从而在不同形式的主体与不同规模的矿区、矿点之间建立起了映射关系。 首先明确矿山是指有一定开采境界的采掘矿石的独立生产单位，是拥有完整配套设施及经营计划的采矿企业。对于无资力开设矿山企业的个体采矿者，法律只允许其采挖零星分散的小矿体或者矿点和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土； 并且对于采挖少量砂、 石、粘土等矿产以作生活之用的个人，无需申请采矿许可证即可开采。而对于不同所有制形式的矿山企业， 由于某些特定矿区的开采利用与国计民生息息相关，因此国家通过法律做出限制。如矿产资源法第17 条规定 对国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和国家规定实行保护性开采的特定矿种 未经国务院有关主管部门批准，任何单位和个人不得开采 ，从而对国有矿山企业赋予了优势开采地位。而集体矿山企业和私营矿山企;.业可被批准开采的矿产资源包括：（ 1）不适于国家建设大、中型矿山的矿床及矿点；(2) 经国有矿山企业同意，并经其上级主管部门批准，在其矿区范围内划出的边缘零星矿产；(3)矿山闭坑后， 经原矿山企业主管部门确认可以安全开采并不会引起严重环境后果的残留矿体；(4)国家规划可以由其开采的其他矿产资源。另外，不同的矿山建设规模决定了不同的采矿权存续期间。大型以上矿山的采矿许可证有效期最长为 30 年；中型矿山的采矿许可证有效期最长为20 年；小型矿山的采矿许可证有效期最长为10 年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30 日前，到登记管理机关办理延续登记手续2 。2对采矿权与探矿权关系的清晰化而采矿权和探矿权常作为一对相伴相生的权利，共性与个性并存， 在理论上应予以清晰化。探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。探矿权与采矿权作为矿业权体系的基本单元，矿业权的整体特点反映出二者的共性， 如二者均是国家对矿产资源所有权所派生出的子权利，其最终目的均是对矿产资源的利用和收益，二者的取得变更均须遵循严格的要式主义等。但二者在时间轴上处于不同位置， 探矿权作为采矿权得以最终实现的前置性权利，而采矿权则是实现探矿权最终目的的必要延续。 因此，二者在紧密相联的同时，又不可避免的呈现出相互区别的个性：第一， 就权利主体而言：在我国，探矿权主体具有一元性，只有符合法定主体资格的地质队方可成为探矿权主体；而采矿权主体具有多元性，只要符合法定主体资格，无论法人、自然人或其他组织，均可成为采矿权主体。但是，在特殊的情况下，对于一些特别复杂的，难以正规开采的矿床，可以采取边探边采或滚动开发的方法。在边探边采的情况下，探矿权主体与采矿权主体即合二而一。第二，就权利内容而言：探矿权是矿产资源勘探工作阶段的权利，其内容是对矿产资源进行普查、 详查和勘探； 而采矿权则是对矿产资源开采工作阶段的权利，其内容包括采掘矿产资源并获得、销售矿产品等权利。第三，就权利行使的结果而言，探矿权人行使探矿权的结果是地质成果报告，作为一种智力成果它属于无形财产；而采矿权人行使采矿权的结果则是获得矿产品，作为一种实物商品它属于有形财产。（二）采矿权的法律性质鉴于矿产资源及矿区的特殊性质和重要地位，采矿权不可避免折射出鲜明的行政色彩。但浓厚的行政色彩掩盖不了采矿权作为一种民事财产权的本质， 采矿权作为一种特别法上的物权，具有诸多用益物权的属性，应在特别法中详细规定并予以具体调整。1采矿权是种带有行政色彩的民事财产权矿产资源法第3 条明确规定： 矿产资源属于国家所有 勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记 。这表明取得采矿权应当通过严格的行政程序来进行， 但这并不意味着采矿权只是一种行政特许权而非民事权利。矿产资源因其不可再生性及对国计民生的不可或缺性，国家应当运用行政之力保障矿产资源的合理开发利用， 实现可持续发展。具体体现在对采矿权人的资质、开采顺序、方法和选矿工艺等条件做出强制性规定，并通过审批等行政程序授意申请人采矿权，这是一种必然；但同时，矿产资源法第 5 条第 2 款规定： 开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费 。此时，作为采矿权人的法人、公民或其他组织与矿产资源所有人的国家之间的地位是平等的，采矿权人以订立合同的形式通过缴纳资源税和资源补偿费取得了采矿权，在本质上属于私法上的财产权，其派生于国家对矿产资源的所有权；而行政许可不过是其催生和准生因素， 并不改变该市场交易行为的性质。并且根据矿产资源法 及配套法规解释;.可知 3，采矿权是直接支配特定矿区的矿产资源及相关地下部分并排除他人干涉的权利，具有相应的排他、优先、 追及等效力，且其设立和移转均需经登记而产生公示效果，因此当属物权范畴。当然，采矿权的取得、转让、处分等诸多方面被课以公法上的义务，并且如采矿权授予许可等采矿权纠纷， 并非通过民事诉讼机制救济，而是通过行政诉讼途径来解决的，因此采矿权的周围总是萦绕着浓厚的行政色彩。2采矿权是种具有诸多用益物权属性的特别法上的物权。对于采矿权究竟为何种性质的物权，理论界争论颇多。 有的学者认为包括采矿权在内的自然资源使用权应作为一种用益物权，本质上属于大陆法系的地役权范畴4 。笔者认为此种观点值得商榷。 地役权的传统定义是 以他人土地供自己土地便宜之用之权5 ，英美法中也有地役权 （easement ）概念，是指一个人在他人土地上存在的一种利益，其主要特征表现为一种土地负担 6 。显而易见，英美法中关于地役权的概念较大陆法系宽泛的多。英美法将地役权分为以需役地的存在为前提的从属地役权（隶属的） 和不以需役地存在为前提的形式地役权，前者如引水权，后者如采矿权。这种形式地役权主要指土地收益权（利润），包括取水权、采矿权、伐木权、捕捞权等7。但这只能说明采矿权可以划入英美法地役权范畴，而非权利内容炯异的大陆法的地役权范畴，因此不能将其简单纳入大陆法系一般用益物权的范畴，而应将其作为特别法上的物权而存在。所谓特别法上的物权， 是指公民、 法人或其他组织经过行政特别许可而享有的可以从事某种国有自然资源开发或作某种特定的利用的权利8 。特别法上的物权是与政府的行政审批紧密相联，其与大陆法系传统的用益物权概念存在很大差别：9 （1）特别法上的物权依特别法而设立， 而用益物权依据普通法而设立。（ 2）特别法上的物权虽然是项民事权利，但对其规制的法律却是从社会公共利益出发，具有公法色彩； 而规制用益物权的法律完全是私法。（ 3）特别法上的物权的取得与自然资源主管部门的行政许可相联系；而用益物权的设立与行使虽也受行政管理， 但主要是用途和规划方面的管理，并不影响其自主设定。（ 4）特别法上的物权的标的物在法律上视为消耗物，以初级产品的取得为目的；用益物权的标的物在法律上视为不可消耗物， 以在保持法律上认定的标的物原有状态下的使用为目的。（ 5）特别法上的物权强调对标的物有节制的利用，用益物权强调对标的物的充分利用10 。虽然存在上述差别， 但我们无法否认特别法上的用益物权与一般用益物权之间的血缘关系，这体现于二者的诸多共性：如基于对自然资源进行开发、利用、收益目的，而对自然资源独占使用并排除他人干涉等特点。因此包括采矿权在内的各种特别法上的物权应是物权法与特别法双重规定的产物。 有的学者将该类权利称为准物权 ，笔者认为其立论基点正在于此。一个 准 字既表明了其与一般（用益）物权间存有差别，又表明了二者深层同一的血缘关系：一方面在物权法的用益物权章中对其做出原则性的概括规定，明确其基本概念和基本效力，一方面在矿产资源法等特别法中对其具体内容予以详细规定。在法律适用方面，遵循特别法优于普通法的规则，首先应当适用相关特别法的规定，在其没有特别法规定时，再适用物权法上的原则性规定予以调整。二采矿权的取得采矿权作为一种特别法上的用益物权，派生于国家对矿产资源的所有权。因此矿山企业及个体采矿者行使采矿权的前提就是从矿产资源所有者-国家的手中取得采矿权。由于矿产资源的数量有限、埋藏深、开采复杂、危险系数大等特性，因此国家对采矿权的取得做出适当限制实属必要， 在我国主要体现在对主体资质要求的实质要件及对采矿权取得程序的形式要件两方面。（一）采矿权的主体及资质要求采矿权主体是指经国家矿关部门审查批准的，独立享有矿产资源开采权利并承担相应法律义务的法人、自然人和其他组织。对此法国矿业法规定，国内外一切人均能平等取得;.矿业权， 只是必须证明他有管理事业的资格，以及取得矿业许可须有必要的资力。我国原先将采矿权主体局限于全民所有制企业、集体所有制企业和我国公民11，而简单的将具备资质、资金充裕的其他形式主体排除在外，无疑限制了采矿权经济价值的充分发掘。随着我国社会主义市场经济体制的完善和对外开放的扩大，采矿权的主体范围不断扩大，外商投资企业、私营企业、 合作制企业和股份制企业均可成为采矿权人，因此我国现阶段，采矿权主体原则上为中国的法人、公民和其他组织，同时允许外国公司、企业和其他经济组织或个人，按中国法律及行政法规的规定在中国及其管辖的其他海域开采矿产资源12 。但在此应然范围内的主体只有具备了特定的行为能力及相关实质要件，方能成为实然的采矿权主体。实施细则第 1114 条分别对国有矿山企业、集体矿山企业、私营矿山企业及个体采矿者的资质要求做出了不同规定，其共同必备的实质要件大致包括：（1 ）开采范围与其开采能力、矿山服务年限相适应； （2）对拟开采的矿产资源实施合理的开采方案；（3）保障安全生产的能力；（4）环境保护、防治污染的能力； （5）承担与开采矿产资源直接相关的其他连带责任能力。我国法律所确认的上述对采矿权主体的资质要求，笔者认为有两点缺憾，应在今后立法中予以改善：第一， 现行制度混淆了矿山企业的资格与特定采矿权的主体的资格。从矿产资源法 的规定来看， 国务院地质矿产主管部门是根据批准开办国营矿山企业的批准文件来颁发采矿许可证的， 即对采矿权主体资格的审定的依据就是矿山企业的成立条件，只要是由有关机关批准成立的矿山企业就能取得采矿权，而不论其是否具备采矿条件。但我们知道，只有当矿山企业满足特定的资质要求等实质要件方可成为采矿权主体，用企业的主管单位对其成立的行政批件代替矿管机关对采矿权主体资格的审查，势必会导致采矿权的盲目授与。第二，我国以所有制形式对采矿权主体的资质条件做了不同规定13 ，并以法律形式认可了不同所有制形式的主体取得采矿许可证的不同条件和程序，从而确立了采矿权主体的不平等性，规定国有矿山企业居于主导核心地位，对于一些重要矿区有专属开采权。笔者认为，用所有制形式划分采矿权主体并不科学，虽能在一定程度上便于国家控制管理，但却更大程度上阻碍了矿产资源的价值实现和采矿权的保护。企业现实具备的技术设备和资金实力应是采矿权人资质的唯一客观标准， 若将所有制形式作为颁发采矿许可证的依据，则混淆了矿山企业的资格与特定采矿权主体的资格，这种浓厚的行政色彩极大限制了采矿权取得程序中竞争机制的引入，在市场经济条件下无法达到资源的最优化配置。(二 )采矿权取得程序及方式基于市场机制优化配置资源及可持续发展的考虑，现阶段我国已确立了采矿权的有偿取得制度， 最主要的取得方式就是申请登记方式。申请登记制度就是采矿人向登记管理机关提出申请， 提交有关资料， 经登记管理机关准予登记后依法缴纳采矿权使用费等价款，办理登记手续， 领取采矿许可证。 而根据所开采的矿产资源及矿区的不同，所提交申请的登记管理机关级别也不相同。 如对国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内、领海及中国管辖的其他海域的矿产资源的开采，登记管理机关为国务院地质矿产主管部门，而对上述矿区以外的矿产，其储量规模在中型以上的矿产资源的开采，其登记管理机关为各省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门14 。登记管理机关根据申请人所提交的相关材料予以审查，在收到申请 40 日内，对符合要求者予以采矿权登记，颁发采矿许可证。不予登记的，登记管理机关应当向采矿权申请人说明理由。当然，对一些特殊矿产采取特别勘探开采方式的，探矿权人可以通过特别的申请程序而取得采矿权。如探矿权人申请石油、天然气滚动勘探开发的，依照勘查管理办法第七条规定， 向登记管理机关提出申请，提交有关资料，经批准办理登记手续，可以领取滚动勘探开发的采矿许可证； 另外勘查管理办法第十九条规定，探矿权人在勘查许可证有效期内进行勘查时， 发现符合国家边探边采规定要求的复杂类型矿床的，可以提出开采申请， 经登;.记管理机关批准办理采矿登记手续，领取采矿许可证。当有多家矿山企业或个体户欲申请采矿权时，若完全采取申请在先原则势必会使得一些技术、 资金、管理处于优势地位的矿山企业无法取得采矿权，无法充分实现效益。为了消除这种尴尬，国家可采取招标、拍卖的方式，由开发方案优越的投标人或价高的受卖人取胜。该方式更大程度促进了资源的优化配置，日益受到青睐。 我国在对外合作开采海洋石油资源、对外合作开采陆上石油资源中已采用了类似方法15 。（三）采矿权与土地使用权及环境保护之间的关系采矿权的取得并不意味着对矿区范围内的土地也享有土地使用权。矿区既包含地下部分也包括地表。 在法律上， 采矿权的取得同时便获得地下部分的占有使用权，但地表的占有使用权， 即我们通常所说的土地使用权须另行取得。若矿区位于国有土地上，矿业权人到国有土地管理局办理土地使用权出让及登记手续，领取矿地使用权证，取得矿地使用权； 若该土地为荒漠等非耕地， 土地使用权通过行政划拨方式产生；若该国有土地为耕地， 土地使用权通过出让方式取得， 矿业权人支付土地使用权出让金。矿区建于集体所有的土地上时，国家首先将该幅土地征为国有，然后由国有土地管理局将土地使用权出让给矿业权人，矿业权人支付土地使用权出让金。采矿权的客体为地下部分与矿产资源组织体，土地使用权的客体为地表， 二者可以并存， 并均遵循不给或尽量少地给对方造成损害的原则行使。因为采矿权实现必须要取得矿地使用权，采矿权先成立并有效期间，土地使用权不得在矿区上产生并损害采矿权，此场合贯彻不相容物权间先成立者效力优先规则16 。若土地使用权先成立，采矿权的产生并须占用存在土地使用权的地表时，冲突的协调一般由当事人双方协商解决。在协商一致基础上， 可终止土地使用权， 改设矿区土地使用权，并由采矿权人赔偿土地使用权人的损失。矿藏属于不可再生资源，因此采矿权的行使应以节约利用为原则。坚持节约利用原则，一要做到多目标开发和综合利用矿产资源，提高利用矿产资源的技术水平，充分利用贫矿、伴生矿和共生矿产资源，使矿产资源的非正常损失减小到最低限度；二要做到既利用矿产资源又保护自然生态平衡；采矿权的行使导致不特定的矿产资源脱离土地而转化为特定动产，在开采及粗加工过程必然伴随着对周围环境不同程度的影响。生态环境的重要性不言而喻，我国法律对此也规定了相应的救济措施，如对矿山企业要求有资源利用方案和矿山环境影响报告，并规定了停止侵害、恢复原状、停业治理、罚款、吊销采矿许可证等事后救济措施。笔者认为，针对于我国低效率、 破坏性采矿严重的现状，在上述救济措施基础上应有所完善，具体包括：（ 1）构建矿山生态环境准入制度，要求新建矿山企业必须提交拟建矿山环境影响评价报告书和地质环境影响评价报告及保护方案；（2）矿山建设与矿山环境保护设施建设要同时设计、同时施工、同时投产使用； （ 3）设立采矿权人矿山地质环境治理备用金制度。采矿权人在领取采矿许可证的同时需与矿政主管部门签订矿山地质环境治理责任书，并分期缴纳不得低于治理费用的备用金； （ 4）对矿山企业设置专门的环境监测机构；（5）坚持 谁开发谁保护、谁污染谁治理、谁破坏谁恢复、谁使用谁补偿 的矿山生态环境恢复治理原则。对矿山损毁的土地要因地制宜地进行治理，矿山企业关闭矿山， 须按照批准的关闭矿山报告，完成有关劳动安全、 水土保持、 土地复垦和环境保护工作，或缴清土地复垦和环境保护的有关费用。 总之，我们应通过一套完整的制度措施来凸显生态环境保护与可持续发展的主体价值目标地位。三采矿权的变动权利的变动是指权利在其存续过程中状态发生变化，包括主体的变更、内容变更、 效力变更等，我们在此所要探讨的主要是指采矿权主体的变更，即通常所说的采矿权的流转。（一）采矿权两级市场的形成采矿权依法流转的前提当然是采矿权主体从矿产资源所有者（通常是国家） 手中取得采;.矿权，于是采矿权的出让形成了以资源所有者和采矿者为市场主体的一级市场或称初始市场。相应地采矿权主体在其权利实施工程中因其他原因将其权利转让给其他单位或个人，此形式的流转即形成了采矿权的二级市场。其中采矿权二级市场的实现是以一级市场中采矿权的有偿取得为动力的， 各国对石油、 煤矿、盐等获利水平高的矿产资源实行采矿租约制度已趋同一，即不同程度地明确了采矿权的有偿取得和可依法流转。在美国， 国家可根据其获利水平分得红利， 而对获利水平较低的金属矿实行一般的采矿许可制度，对建筑材料等价值较低的矿产， 则允许采矿者直接购买整个矿山；在加拿大，一级市场中实行采矿租约制，在二级市场中，各自大多规定了采矿权经申请、审批、登记后可转让；在印度尼西亚，将矿业权和所包含的权利及义务作为一个整体通过标准合同 取得探矿权和采矿权， 并允许采矿权经审批后可在二级市场流转。我国起初并无采矿权的二级市场，1986 年矿产资源法并未以物权的指导思想规范采矿权， 对采矿权仍然实行由