《公共部门的角色》PPT课件.ppt

主讲人：,合肥工业大学管理学院,赵沁娜,公共管理学,主讲人：,合肥工业大学管理学院,赵沁娜,Chatper3公共部门的角色,内容简介：本章主要探讨公共部门的经济职能和作用，政府作用的职能和方式以及可能的限制。同时，对政府改革中涉及市场化的策略进行评述。教学目标：通过对本章的学习，了解公共部门的性质和市场失灵等理论，从而把握公共部门在市场经济中应扮演的角色。,重点和难点：公共部门的性质市场失灵的理论市场经济中的政府职能政府治理工具与政府治理工具的选择政府失灵的原因与表现,第一节公共部门的性质与需要,一、公共部门的性质,传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯把整个社会划分为两大部门：公共部门和私人部门。无论是在何种类性的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。可以毫不夸张的说，公共部门影响着整个社会和经济。一个人或一个组织不论其是否高兴或乐意，都时刻受到公共部门的直接或间接影响。,（一）公共部门的定义,公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。,（二）公共部门的性质,公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。,（三）公共部门与私人部门的区别与联系,1区别一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的；二是政府被赋有一定强制力，这种权力是私人机构所没有的。简单说，其核心差异在于是否拥有合法的强制力。2联系两者间充满了互动，现代经济和社会的发展正是两者相互作用的产物。任何一个社会和经济，都是公共部门和私人部门的有机组合，二者之间也是相互依赖的。私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构赋税。,二、公共部门的需要,对于一个社会为什么需要公共部门，从不同的角度有不同的解释和回答。,（一）公共部门的政治存在,即从政治角度解释公共部门存在的理由。任何社会得以存在的起码条件是确立一些机制，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。这种权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。,（二）公共部门的经济存在,1市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政府的调节或其他措施。2在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。3没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。,（二）公共部门的经济存在,4某些具有生产特点或消费特色的货物，即使派出了竞争上的障碍，亦无法通过市场得到供应，于是发生外在性问题，需要公共部门解决。5因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。6市场机制，尤其是在一个高度发达的金融体系中，未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，需要公共政策。7.从公共和私人观点看，估价将来消费所用的贴现率是可能不同的。,第二节市场机制、市场失灵与政府干预,思考：我们消费的所有产品都是由市场交易得来的吗？为什么要对汽车的尾汽排放进行标准限制？政府为什么要对水电价格进行管制？列举政府干预企业生产活动和消费者消费行为的事例,一、市场机制,市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合，将所有各类的市场予以集合就是市场体系，在市场体系中，各个市场相互影响，价格会不断变动，而后自动趋于平衡，价格通过这种自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联系在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动调节功能就称为市场机制。,市场失灵含义；仅仅依靠价格调节并不能实现资源配置最优的情况。失灵的原因：公共物品-路灯外部性-工厂排放的污染垄断-高价少销来获得超额利润信息不对称-信息占优势的人有可能进行欺诈影响市场资源配置的功能。二手手机市场,二、市场失灵,一、公共物品,1、私人物品与市场的有效性含义：由个人消费的物品特征：排他性-个人的消费能够排斥他人消费竞争性-个人消费分减少他人的消费-如居民购买住房私人物品通过市场交易来获得，价格在交易中起到调节作用。,市场价格对私人物品的有效调节,2、公共物品与市场的失灵,含义：集体消费的物品特征:(1)非排他性-不能够轻易排斥他人进行某种消费-(收费较为困难)(2)非竞争性个人消费不会减少他人消费。-(具有公益性)典型代表物品：路灯、市区道路结果：不用购买仍然可以消费企业因不能获利而不愿意生产解决办法：由政府来提供公共物品强制征税为公共物品筹资,二、外部性（外部效应）,含义：某种经济活动给与这项活动无关的主体带来的影响。负外部性：一项经济活动给与这项活动无关的主体带来的不利影响。如：造纸厂给附近居民带来的污染汽车排放的尾汽带来的污染解决：政府采取措施进行干预。政府管制，发行经营许可证税收和补助企业合并，明确产权,正外部性,一项经济活动给与这项活动无关的主体带来好处。技术发明者只得到技术给社会总收益的一部分。其他企业会模仿它。结果：研究开发的积极性受到影响。解决办法：专利保护封山育林可以改善环境。但农民考虑到收益受到影响，积极性不高。可通过政府补贴来刺激这项活动。,三、垄断,由于缺乏竞争，垄断者索取高于竞争市场的价格，产量小于竞争市场的产量，引起消费者剩余和生产者剩余的损失，即社会总福利的损失。-即资源没有得到最优的利用。解决办法：对垄断进行限制。制止企业抬高价格，限制企业的虚假利润,四、信息不对称-信息占优势的人有可能进行欺诈影响市场资源配置的功能。,4、信息不对称的解决办法（1）政府要求企业按规定披露产品相关的信息。-请举例对此进行说明。-生产日期，产品成份、等级，使用年限等。（2）专业中介机构提供信息服务。-二手房中介服务、二手车中介服务。,五、市场经济下的收入不平等以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。,一、政府干预的前提：市场本身无法克服市场失灵时。二、政府的作用-政府采取相应的手段对经济行为进行调节,三、政府干预,（1）税收政策。如征收累进个人所得税；（2）社会福利政策（通过政府财政支出）+各种形式的社会保障与社会保险+向贫困者提供就业机会和培训+医疗保险与医疗援助+对教育事业的资助+各种劳动者的立法+改善住房条件,收入分配公平化政策：,第三节市场经济中政府的经济职能,对于市场经济下政府的职能问题历来存在着广泛的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。从历史上看，政府职能及其作用范围是不断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。历史发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。但政府的一些基本职能是可以描述的。,一、处于政府使命核心地位的任务,（一）建立法律基础（二）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定（三）投资于基本的社会服务与基础设施（四）保护承受力差的阶层（五）保护环境,二、市场经济条件下政府的基本职能,（一）提供经济发展的基础结构政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。它们包括：界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。,（二）组织各种各样公共物品和服务的供给由于公共物品的特点，使得私人部门很少有诱因去生产，因此，政府必须介入而由政府来提供。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。,（三）共有资源和自然资源的保护共有资源和自然资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性，因而不可避免地导致私人决策者的过分使用。我们不能依靠市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免于遭受损害。因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。,（四）社会冲突的调整和解决政府存在的一个基本理由在于解决或消除社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。,（五）保护并维持市场竞争垄断导致资源配置的无效率。为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等。,（六）收入和财产分配的调节市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模进行再分配工作，并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。政府实现再分配的直接手段有：税收转移、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。,（七）宏观经济的稳定在市场经济中，会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。稳定政策的工具包括财政工具和货币工具等。,第四节政府治理工具的选择,一、政府治理工具的定义,治理工具，又可称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。,二政府治理工具的主要类型,（一）政府部门直接提供财货和服务（二）政府部门委托其他部门提供（三）签约外包（四）经营特许权（五）补助（六）抵用券（七）市场运作（八）志愿服务（九）自我协助（十）政府贩售,我国公共管理市场化的实践探索90年代以来，随着市场化进程的加速，我国以及我省公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域方面已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度，公共工程的招标投标，土地的有偿使用，营业执照的拍卖，公共服务如环保、治安、公交的委托承包以及自然垄断行业的开放竞争等都是将市场机制引入公共部门的具体体现；同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等一类的工商管理方法及技术也逐步在公共部门的管理中推行。新的行政管理实践模式初露端倪，引入市场机制，用市场的力量改善政府管理的绩效，靠竞争与管理出效率，已成为我国21世纪公共管理改革与发展的一个基本趋势。,引入市场机制及市场化工具，实现我国政府管理方式的转变1必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；将市场模式引入政府活动，也就是要重新界定政府作用，合理配置政府的职能，实现政府的社会经济管理职能和所有者的资产管理职能分开，明确政府的管理职能应是“掌舵”而不是“划桨”。,2处理好政府与市场的关系。中国作为有自己特殊国情的国家加入WTO后更需要进一步转变政府职能，实现政企分开，集中搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业经营活动。错位的解决措施是“让位”；在缺位的地方“补位”；从“越位”的地方“退位”。,3处理好政府与社会之间的关系政府服务应以顾客或市场为方向。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求，着力于建立一种新型的政府与社会的关系，克服目前在这种关系中存在的种种弊端；政府组织及公共部门必须有强烈的服务意识和公共责任感，必须改善政府与社会的关系，努力提高管理水平和服务质量。必须大力发展和培育社会力量，增强社会自治能力。应充分发挥社会中介组织的力量的作用。社会中介组织来承担政府转移出来的职能，推动政府职能的转变，加强政府宏观调控能力。,4充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高的工作效率。5必须科学地应用市场化工具立足国情合理引进处理好技术性问题扩大市场化工具应用的领域范围必须正确处理“破”和“立”的关系6增强政府公务员的“管理”和“服务”意识，实现由“权威行政”向“服务行政”的转变。在市场经济条件下，政府行为模式必须由“无限管理”向“有限管理”过渡，即由“划桨”向“掌舵”过渡。,三政府治理工具的选择,运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场依赖程度，相对成本等综合因素而定。政策工具的选择是十分复杂的事情，选择那种政策工具，或者选择那种政策工具比较好，并没有明确的答案。然而，通过对各国政府改革的观察，我们不难发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更强调公共服务的民营化和市场机制；强调非盈利组织提供公共服务；强调放松管制等。,第五节政府失灵,一、政府失灵的含义,政府机制应呈现社会资源经由政府的配置达成最大化的效益。但是，不完全市场和不充分信息问题无论是在公共部门还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的，加之其他方面的原因，政府失灵也是普遍存在的一个问题。所谓政府失灵，政府干预经济不当，未能有效克服市场失灵，却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导致经济关系扭曲，市场缺陷和混乱加重，以致社会资源最优配置难以实现。,政府失灵主要表现在以下几方面：,（1）短缺或过剩。如果政府的干预方式是把价格固定在非均衡水平上，将导致生产短缺或者生产过剩。如果把价格固定在均衡水平之下，就会产生短缺。反之，则产生过剩。（2）信息不足。政府不一定知道其政策的全部成本和收益，也不十分清楚其政策的后果，难以进行政策评价。（3）官僚主义。政府决策过程中也许高度僵化和官僚主义严重，可能存在大量的重复劳动和繁文缛节。（4）缺乏市场激励。政府干预消除了市场的力量，或冲抵了他们的作用，干预就可能消除某些有益的激励。（5）政府政策的频繁变化。如果政府干预的政策措施变化得太频繁，行业的经济效率就会蒙受损失，因为企业难以规划生产经营活动。,二、政府失灵的类型及原因,（一）成本和收益的分离：过剩和成本提高无论市场怎样不完善，都是与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。政府活动因为缺乏任何价格的指引，便割裂了这种联系。由于缺乏这种联系，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置的程度增加，因此，无论公共政策采取何种形式，政府活动的一个趋势是明显的多余的成本，从而导致社会资源的浪费。,(二)政策制定的复杂性和低质的政策公共政策的制定是一个复杂的过程，由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。,二、政府失灵的类型及原因,（三）内部性问题公共组织为了进行其内部的管理，需要发展他们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，即用来评估机构的运行和机关人员的行为。这些标准很接近私人的组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生的，这就意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。,二、政府失灵的类型及原因,（四）政府组织的低效率政府官员也缺乏企业管理的理念，没有降低成本的动力，也没有较好的激励机制，这样就导致了政府组织的低效率。,（五）另一种分配的不公平由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权利或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权力分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。,二、政府失灵的类型及原因,（六）寻租寻租是政府干预的结果，在政府干预的情况下，寻租者可从政府那得到某种特权。但寻租行为会导致社会资源的浪费，这是因为为了获得寻租，寻租者需要花费时间、精力和金钱，这种活动对社会没有任何效率。而且如果寻租行为得以实现，相关生产者和消费者将由于政府干预而付出代价，这种代价之和比寻租者所得到的利润额还要高，此外，整个社会也会也同样为此付出道德的成本甚至政治的成本。,二、政府失灵的类型及原因,（七）政策执行的无效率政府干预的公共政策能否达到预期目标，不仅取决于政策设计，也取决于政策执行。由于各种因素的存在，导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。（八）所有制残缺所有制的残缺，是因为一些代理者获得了允许其他人改变所有制安排的权利。国家干预是造成产权残缺的根源，而产权的残缺会在一定程度上导致资源配置的无效率。,二、政府失灵的类型及原因,第六节矫正政府失灵和市场失灵的策略,如何减少政府失灵？,斯蒂格利茨：1、政府无论在实施垄断权还是在授予垄断权时，都应慎重从事；2、鼓励在公共部门中展开竞争3、增强政府透明度4、扩大政府的开放性,矫正政府失灵和市场失灵的策略,1、市场的自由化、促进化和活泼化2、诱因机制与政策3、政府管制4、非市场的供给机制与政策5、社会保险及社会救助机制与政策,本章思考题：,1、何谓公共部门，如何认识其存在的正当性？2、何谓市场失灵，典型的市场失灵有那些主要的表现？3、如何认识和理解市场经济下的政府职能？4、何谓政府失灵，政府失灵有哪些典型的表现，原因何在？5、何谓政府治理工具，它有哪些主要类型，如何有效选择政府治理工具？,