竺乾威公共行政学考研笔记.doc

绪论一、 公共行政概述（一） 公共行政的含义1、现代意义上的公共行政，西方学者从以下三个角度考虑：从政府的组织结构考察： 小政府观：公共行政就是政府组织中行政部门所进行的管理社会事务的活动； 大政府观：公共行政则是政府组织中包括立法、行政和司法三大部门在内的机构管理社会事务的活动；从政治与行政的关系角度来加以考察： “政治是政策的制定，行政是政策的执行”古德诺从管理角度来加以考察： 公共行政被定义为一种协调众人力量以达到共同目标的活动； 古立克POSDCORB七功能说； H西蒙：“行政即为达到共同目的时合作的集体行动”；2、本书观点：公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。这一定义包含三个方面含义： 把公共行政看做是一种活动，这一活动主体是国家行政机构，不将立法、司法机构列入此类； 这一活动的客体是社会公共事务； 作为一种活动，它必须依法进行，而且必须是有效的（“有效”包含有效性和效率两种含义）（二） 公共行政的产生及其功能1、 现代公共行政产生首先是与民族国家的建立和大工业革命联系在一起的。民族国家的建立，尤其是资本主义国家体制的确立，为公共行政奠定了一个基本框架，这表现在： 在国家体制上，确立了三权分立和制衡的原则； 在官僚制度上，确立了通过选举和考试择优录取的方式来选拔官员的制度，以及政务官的任期有限制、文官的常任制以及功绩至上的管理制度； 工业大革命的大生产方式造成的劳动分工和专业化为现代公共行政的产生提供了又一个重要的条件； 现代公共行政的产生同时又是与一种现代公共行政精神的培育联系在一起的。体现在三个方面： 主权在民思想； 法治精神； 效率概念；2、 公共行政在社会公共事务管理中履行的功能： 管制功能；服务功能；维护功能；扶助功能3、 时代的变化导致行使上述功能的方式开始发生改变： 从消极的运作走向积极的运作； 从直接的运作走向间接的运作； 从集权的运作走向分权的运作；(三)公共行政的原则1、法治原则；2、服务原则；3、效率原则；4、责任原则二、 公共行政的理论与实践（一） 西方的公共行政理论与实践1、 开端：1887年威尔逊发表行政学研究；1926年罗纳德怀特撰写行政学导论和1927年威洛比撰写公共行政原理2、 西方公共行政理论演变： 古典学派（20世纪初至30年代鼎盛时期，70年代有过复兴）：其研究的出发点和目标是“效率和经济”，注重行政程序、组织结构和行政原理的研究，研究着重于规划、组织、人事、指挥和控制这些管理功能代表人物：程序学派创始人法约尔：管理职能说、管理的五大功能、管理14项原则、“法约尔跳板”；韦伯：官僚制理论：以理性权威为特征的官僚组织的特征在韦伯看来表现了它与工业社会相吻合的组织特征，这一特征表现在：1.层级制结构中的每一个职位都是构成一个完整的组织形态的不可缺少的因素；2.在此结构中有明确的分工制度，为完成工作目标，每一职位都有相应的法定权力；3.各种工作决定有一定的记录在案的法定公式；4.行政权和立法权分离，行政人员只是具有管理专长的管理者，而非立法者；5.每一层级的行政人员必须具有特殊的才能和经过特殊的训练；6.人员的选拔通过公开竞争考试进行；7.每一职位都必须规定明确的职责范围；8.职位从不属私人所有泰勒：科学管理理论内容：1.劳动方法的标准化，建立科学的作业方法来取代以往凭经验办事的方法；2.工人培训的科学化，即按试验的作业标准、方法对工人进行培训，使他们能以最好的方法作；3.建立并实施一种鼓励性的计件工资报酬制度；4.管理职能的专业化，即把计划职能（管理职能）与执行职能（实际操作）分开，设立专门的计划部门，推行职能制和直线职能制；5.劳资双方合作，将劳资双方的注意力从现有利益的分配上转移到扩大现有利益；古立克和厄威克合作的行政学散论中归纳了古典学派的基本原理：1.通过管理来协调的组织结构是合理和有效管理的关键，人应当恰如其分的适应结构，结构是监督和控制整个程序的基本工具；2.组织应当根据四个基本标准来建设，组织服务的目标、任用的程序、处理的人事、进行工作的地方；3.命令统一或有一个上司指挥；4.权责相符，权责通过层级授予下级，高层管理应限于提出一个标准和检查这一标准的执行情况；5.较小的控制幅度6.系统的计划是组织必须具备的一个功能 行为学派20世纪20年代末到30年代初，霍桑试验引出了“社会人”的概念；40年代，马斯洛的“需要层次论”；60年代，麦格雷戈的X理论和Y理论；赫茨伯格的“双因素理论”： 赫茨伯格把影响人的行为的因素分成保健因素和激励因素。保健因素也称为“不满因素”，这些因素多数来自周围的环境，如上级的管理和监督、工作条件、人际关系、工作报酬等。激励因素也称为“满意因素”，这些因素多数来自任务本身，如工作的内容、性质、工作成就、受到承认、工作责任和工作能力的提高。该理论认为，包含保健因素的事件能导致人们对工作不满意，这是因为人具有避免不满意，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感，因为人具有成长和自我实现的需要。使人产生工作满意感和受到激励的因素与产生不满意感的因素是彼此对立、各不相同的。同时，这两种感受也不是互相对立的，即工作满意感的对立面是没有工作满意感，而不是工作不满意感。 决策学派（1）20世纪40年代西蒙行政行为：行政组织中决策程序的研究开创了对决策的研究；林德布罗姆的“渐进决策理论”；埃佐尼的综视模式（混合扫描模式）； 系统学派（1）切斯特巴纳德是第一个把组织看做是社会系统的理论家；1.他认为组织包含三个要素：协作的意愿；共同的目标；信息联系；2.结构性概念：个人、协作体系、正式组织、复合正式组织、非正式组织；3.动态概念：自由意志、协作、信息交流、决策过程、反动态均衡；4.均衡理论：（2）20世纪六七十年代，系统学派引出两大理论：生态理论（里格斯）和权变理论（卡斯特、菲德勒） 经济学家的贡献120世纪80-90年代，公共选择理论和新制度经济理论2公共选择理论认为： 一种良好的政治制度应达到这样一种状况：它不否认政治家存在着追求自身利益的动机，但它能够保证政治家对自身利益的追求的结果是实现国家利益，而要做到这一点，要靠政治市场上看不见的手选举制度的良性运转；3新制度经济学 新制度经济学的四大部分，即制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新的理论，同样为分析政府和行政问题提供了一种颇有价值的分析框架。4.新公共管理运动特征：（1） 偏离传统的公共行政，将注意力集中于取得结果和管理者的个人责任，即不再以过程，而以输出为取向；（2） 以市场取代官僚组织。市场的个人雇佣期限和条件比较官僚的职业制具有更多的灵活性；（3） 引入私人部门的管理方法，明确组织和个人目标，以便通过表现指标来衡量其成就；（4） 政府的某些功能通过市场的测试而承包出去。政府功能的减少成为一种趋势；（5） 把公众视为公共管理机构的顾客，向客户做出承诺，确立服务标准；（6） 在资源使用中强调节省，以削减直接成本，提高劳动纪律，以较少的代价做较多的事情；（7） 在公共部门中引入更多的竞争性，包括任期合同、公开的投标程序，并使用竞争者作为降低成本和提高标准的关键。5.新公共服务理论：（1） 政府应该服务于公民而不是顾客；（2） 政府应该追求公共利益；（3） 重视公民权应该胜过企业家精神；（4） 思考要有战略性，行动要有民主性；（5） 强调责任的重要性；（6） 服务而不是划桨；（7） 重视人而不是重视生产率（二） 转型时期中国的公共行政1、 计划经济体制向市场经济体制导致的变化： 政府与人民关系的变化； 政府职能和角色的变化；随着社会利益的分化，政府开始关注自身的利益； 政府观念的变化；2、转型时期中国公共行政需要处理的问题：政府定位问题；政府官员问题；制度建设和创新问题；依法行政问题；观念更新问题（三） 知识经济社会与公共行政1、 知识经济社会给公共管理带来的变化： 从等级行政向网络行政的发展； 从精英行政向大众行政的发展； 从官僚式行政向企业式行政的发展；三、 公共行政学研究（一） 研究的对象与范围1、 公共行政是国家行政机关依法管理社会公共事务的有效活动，则公共行政学研究对象为这一活动的规律。这一活动因素是人、结构和过程。 （1）人，指的是国家行政机关的行政人员（通常称为公务员），也就是进行这一行政活动的主体； （2）结构，是行政活动所赖以进行的形式。行政体制和组织结构的设计和再设计构成了行政学研究中组织理论的主要内容； （3）过程，表现为活动的动态层面，它通常是由行政活动的功能构成的；（二） 研究的方法及研究的意义1、 方法： 规范方法；经验方法；案例方法；比较方法2、 意义： 公共行政研究旨在从行政活动中寻找规律，这些规律可以在不同程度上为行政活动提供指导，这可称之为这一研究的理论意义和学术意义； 公共行政学研究尤其对处在转型时期的中国公共行政可作出较多的贡献； 行政学研究对于培养政府公务员，提高其行政管理的水平又是很多意义的（三） 研究的趋向1、 研究方法的七大变化；2、 中国未来的研究趋势： 分析西方行政理论，使之本土化的趋向； 公共行政研究技术化和专门化的趋向； 公共行政研究的国家合作化趋向第一章 行政组织一、 行政组织概述（一） 行政组织的含义1.行政组织理论主要流派：（1）古典组织理论是从静态结构角度研究组织的，认为组织是由许多不同的部分所共同构成的完整统一体；（2）行为科学理论从动态行为，即从组织成员心理及交互行为的角度来研究组织的；（3）系统权变理论是从整体角度研究组织的。强调应用系统论的范畴、原理和方法，全面分析和研究组织的管理活动、内部结构、成员的相互作用以及情感与外部环境的关系，建立起系统模型，更精确地对组织进行分析。权变学派认为，组织不仅有静态的结构、动态的行为，还是一个有机的生长体。2.本书观点：（1）综上，组织实际上是一群人为了达到共同的目的，通过权责分配和层次结构所构成的一个随环境变化而不断进行自我适应与调整的完整的有机体。（2）行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关。3.行政组织的含义表现在两个方面： 行政组织的结构与体制； 行政组织的运行机制4.行政组织的四大要素： 物质要素；精神要素；环境要素；目的要素（二） 行政组织的目标1、 组织管理效果=目标方向工作效率；2、 组织目标的作用主要有：（1）为组织的运作指明方向，是组织有效运作的前提；（2）为组织成员的考核提供主要依据；（3）对组织成员有激励和鞭策作用；（4）为组织成员自我引导，确立标准；（5）激发成员的合作意识，增进组织的协调；（6）为组织选择和运用人、财、物力等资源提供依据3、 目标确立需遵循的原则目标要明确；目标要统一；目标要以社会责任为基础；目标的范围要适中目标的设计要有层次性；组织的性质不同，目标设计也不同；目标设计要吸收全体成员参加4、目标管理 （1）1954年，德鲁克在管理实践中首次提出； （2）目标管理的概念（德鲁克）： 目标管理是一种通过组织管理者共同参与制定和实现目标的管理方式。通常指一个组织的上下级管理者共同确定组织目标，或将组织的目的和任务转化为组织目标，将这些目标分解到每一个管理者的责任范围之内，并利用这些目标知道组织活动和评价每一个管理者的贡献。（3）本书对目标管理的总结： 目标管理是以人为中心的管理方法，它维护了人性的尊严，充分调动了组织中下属的积极性和创造性，同时也增进了领导与下属的关系，加强了组织内部的协作与合作，使整个组织过程具有整体性和严密性（4）目标管理的局限性 1）目标管理有时会使领导人过分为达成少数目标而花费精力，甚至会造成思维方式的片面性； 2）人们大多重视定量化、具体化目标，而容易忽视定性的、不明显的目标；5、方针管理（1）方针管理的定义：方针=目标值+措施；（2）方针管理是以质量（产品和工作）为核心经营管理，它要求对企业方针进行全面展开和管理，不仅要层层展开目标值，还需要层层落实措施；（3）方针管理的实施步骤： 第一，决定方针与策略； 第二，选定实施目标项目、目标值和交货期限； 第三，把各项实施项目按年度（季度、月度）详细展开成工作细目； 第四，评价各实施项目及其展开细目的重要性，最后确定实施内容； 第五，把实施项目的展开细目按时间顺序排列； 第六，决定月度实施项目； 第七，按照月度进行评价； 第八，领导诊断； 第九，进行年末综合评价；（4）方针管理评价： 它是目标管理的最新发展，它吸取了目标管理的有点，同时又将目标管理推进了一大步，它使目标值层层细化展开，并辅以措施加以落实，通过评价、诊断、综合等方法，从而将企业组织方针牢固确立起来；（三） 行政组织的设计原则1、不同理论学者的不同看法（1）古典理论学者组织结构设计原则 1）台湾学者张金鉴的观点： 完整统一原则； 协调一致原则； 指挥顺畅原则； 管理经济原则；（2）行为学者从组织内部成员关系提出了组织设计原则 1）巴纳德“三点原则”：第一，组织的权力应当建立在下级同意的基础上，上级命令只有在下级顺从的条件下才能生效；第二，组织与其职能必须保持平衡关系；第三，在正式组织中要注意发挥非正式组织的作用； 2）西蒙：强调组织机构的建立必须同决策过程联系起来考虑，不能只遵循部门化原则；组织设计要重视部门之间横向交往与联系； 3）梅奥：组织建立不能仅注重法定权力机构，还应重视人际关系群；4）行为学者的组织设计从结构硬件走向了对内部人际关系、信息沟通等组织软件的思考，使组织原则更加丰富起来；（3）权变理论 1）吉伯森提出了权变组织设计的六项因素：第一，有效的组织结构的设计，要以组织形态的有效性为准则，看官僚组织形态和弹性组织形态哪一种对整个组织更为有效；第二，充分了解输入次级环境、技术次级环境和知识次级环境的情况，注意它们对组织内各个部门产生的影响；第三，分析四个次级环境之间的关系，寻找最具有支配作用的次级环境；第四，分析四个次级环境各自的变动率、稳定性、反馈周期等具体特征，加以比较和判断；第五，依据环境情况，为组织内各部门选定与环境相适应的组织形态；第六，确立协调方式，协调方式要与各组织部门的具体情况相适应；（4）我国政府组织设计实践中形成的原则： 1）需要原则；2）精简原则；3）统一原则；4）服务原则；5）法制原则（5）本书观点： 1）命令统一原则；2）精简精干原则；3）效率原则；4）分工协作原则； 5）权责一致原则；6）幅度适中原则；7）权变原则；8）法制原则；（四）行政组织的类型1、中枢机关 是中央政府和地方各级政府统辖全局的指挥中枢和决策监督核心；2、职能机关 在中枢机关的直接领导下，各级政府负责分管专业行政事务的执行机关；3、辅助机关 为了中枢机关和职能机关能顺利有效地进行管理活动，在机关内承担辅助性业务工作的机关，即协调行政首长处理日常事务的综合性办事机关；4、幕僚机关 通常指由具有权威的专家学者和富有经验的资深官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案提供论证的行政机关；5、派出机关 是一级政府根据业务管理的需要，按法律规定和管辖地区授权委派，在所辖区域内设立的代表机关二、 静态的行政组织（一）行政组织的结构1、行政组织的结构是指行政组织中各部门及其层次之间所建立的一种相互关系的模式。它包括正式组织结构和非正式组织结构两种类型； 1）行政组织的纵向结构：又称组织的层级化。指的是行政组织的纵向分工，是行政组织内部各层级之间的纵向等级模式；纵向结构具体表现为：一是不同层次的行政机关上下级的主从关系；二是同一行政机关内设置的各行政组织之间的上下级关系；行政层次与行政幅度 行政层次指的是行政组织中的层级数目；一般分为高、中、低、基层； 行政幅度指的是一个层次的行政机构或一位行政领导所能直接、有效控制的下级机构或人员的数目； 2）行政组织的横向结构：又称行政组织的部门化。是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式；可按不同的标准对横向结构进行划分： 1.按地域划分；2.按管理职能划分；3.按管理程序划分；行政组织的部门化是层级化的基础，有利于整体分工与协作，突出管理专业化、程序化特征，有利于行政效率的提高。但部门林立、机构臃肿也会带来一定的问题，须加以重视； 3）行政组织机构改革呈现的新趋势：扁平化：就是通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构；团队化：就是组织结构从层级制垂直结构转向以“团队”为中心的过程化组织模式。团队化是让组织成员打破原有部门界限，绕过原来中间管理层次，直接面对顾客和组织总体目标，以群体和协作的优势，赢得组织的高效率；注意：扁平化和团队化只是消除了传统层级制结构过度发展带来的弊端。它们只具有纠错功能而不具备替代功能；（二）行政组织的体制行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式。行政组织体制主要有以下几种形式：1、首长制与委员会制依行政决策和担负行政责任的人数多少来划分；2、集权制与分权制依行政组织上下级职权的大小来划分的；3、完整制与分离制依同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分；4、层级制与职能制依行政组织内部各机构功能与性质来划分的；5、矩阵组织体制与立体多维组织体制： 1）矩阵组织体制又称项目组织体制或专案组织体制。它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作体制。它是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，另一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统；2）立体多维组织体制是在矩阵组织结构基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制。目前在跨国公司和巨型公司中广泛应用。它指的是一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企业能够取得更好的协调，更以发挥效率；（注意上述各种结构体制的优缺点P41-45） 其全部组织结构分为三维： 按产品划分的事业部，是产品利润中心； 按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心；按地区划分的管理机构，是地区利润中心；在立体多维组织体制中，事业部主管不能单独作出决定，而是由事业部主管、专业参谋部门和地区部门的代表共同组成产品事业委员会，对各类产品的产销进行领导。这样，通过协调三个部门，它有助于及时互通情况，集思广益，共同决策；三、 动态的行政组织（一）行政组织的气候1、组织气候是指因组织成员的观点、情感、人格、态度、情绪等心理因素而产生的普遍且持久的组织气氛；2、组织成员行为受组织环境以及由主观环境塑造的主观心理因素的影响和支配。一方面，组织气候是组织成员在与组织环境的交互作用中构成的；从另一方面来说，组织气候也可以认为是组织成员的个性、认知、目标和组织目标的融合一致的一种变化过程；（注意学者们对组织气候衡量尺度的研究P46-47）（二）行政组织的冲突1、现代组织理论认为，所谓冲突，是指组织内部成员之间、成员个人与组织之间、组织中不同团体之间，由于在利益上的矛盾或认识上的不一致而造成的彼此抵触、争执或攻击的组织行为；2、冲突一般包括四个要素： 1）敌对者；2）斗争；3）目标或利益；4）交互行为；3、组织冲突具有必然性，具体表现在： 1）个人差异的影响； 2）专业分工的影响； 3）非正式组织的影响；4、组织冲突的三种类型： 1）组织中的个人冲突； 个人冲突又分为两种，个人角色冲突和个人之间的冲突。所谓角色冲突是指组织中个人扮演的角色，不能符合他人预期的要求或社会的行为标准时，就会产生角色偏差，心理学者称之为角色冲突，通常情况下，当角色不一致，或是一种角色有数种期待时，都会产生角色冲突； 个人之间的冲突引发因素有六种； 2）组织中个人与团体之间的冲突：主要表现为个人目标与团体目标之间的冲突； 西蒙与马奇合著的组织一书中，提出衡量个人目标与组织目标一致的基本假设： 对组织的特权认知愈大，个人认同组织的倾向就越强，反之亦然； 组织中成员对目标共享认识的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然； 组织中个人与个人之间交互活动的程度愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然； 组织中个人需要获得满足愈大，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然； 组织中个人之间的竞争程度愈少，个人认同组织的倾向就愈强，反之亦然； 3）组织中团体之间的冲突： 卢桑斯认为，组织中团体之间的冲突一般有四种情况： 组织不同层级间的冲突； 不同职能之间的冲突；指挥系统与参谋系统间的冲突； 正式组织与非正式组织间的冲突； 形成上述冲突的原因： 解决冲突的办法（劳伦斯）： 面对问题或解决问题； 润滑双方分歧； 强制执行； （三）行政组织的发展1、从组织发展的目的看： 组织发展是为了增进组织效能，提高组织自身生存能力以及与外界保持动态平衡的活动；2、从组织发展的内容看： 组织不仅与外在环境有互动关系，同时它的内部也包含着若干个次级系统。它们是组织发展所要维持或更新的主要对象；3、从组织发展的方法看： 组织发展是以行为科学的理论与技术为基础的，也是组织为实现其目的的一种训练方式；4、 组织发展包括三个层面：1）发展个人；2）发展团体；3）发展组织；注意赫茨伯格的双因素理论在发展个人，实现自我完善方面提出的六点要求；5、组织发展存在的弱点： 1）组织发展过分强调组织的弹性结构，有些组织如政府机构的特点并不特别适合弹性运作的条件；如果完全引入弹性结构，会造成政令不通，产生混乱的结果； 2）组织发展也存在心理假设方面的难题；如“参与者都承担义务”，事实上，参与者往往并不承担组织任务；四、非正式组织（一）非正式组织中的含义与成因1、首次提出非正式组织理论的是C巴纳德。在经理的职能一书中，他指出：“非正式组织就是在正式组织中，由于个人之间的相互接触、交互影响而形成的自由结合体，它不具有特定的目的，而是具有偶发性或自然形成的。”2、根据国内外学者的定义，非正式组织可以概括为：“非正式组织是正式组织内的若干成员由于生活接触、感情交流、情趣相近、利害一致、未经人为的设计而产生的交互行为和共同意识，并由此形成自然的人际关系。这种关系既无法定地位，也缺乏固定形式和特定目的，对正式组织的目标达成会发生促进、限制或阻碍作用。3、非正式组织形成的有关因素： 1）个人经历因素； 2）个人兴趣因素； 3）个人价值观念因素 4）社交因素； 5）共同利害因素（二）非正式组织的特征与类型1、特征： 1）顺乎自然： 2）内聚性： 3）社会距离感消失： 4）不稳定性： 5）领袖人物作用较大：2、非正式组织的分类 1）按成员构成分类，分为垂直型、水平型、混合型三类； 2）按非正式组织的性质分，分为积极型、中间型、消极型三类； 3）按非正式组织的稳定性分，可分为较稳定型、短暂型、游离型；（三）非正式组织的结构与功能1、非正式组织结构是非正式组织成员之间沟通形式的相互关系模式。有环状结构、伞状结构、链状结构、复合结构四种类型；2、功能 1）正功能： 1可以调节、弥补正式组织的不足； 2可以加强组织内部的意见沟通，使成员更快速地了解组织各种措施的意图； 3可以有助于成员内部凝聚力的增强，起到统一成员行为，安定组织的作用； 4可以使成员遵从团体的文化价值规范，进而增进团结，是组织保持和谐一致； 5有助于对组织成员的控制，进而影响和规范人的行为； 6可以给组织成员以社会满足感； 7可以改善组织气候，有利于组织目标的实现，促进人的全面发展； 2）负功能 1反对变革； 2任务冲突； 3传播谣言； 4顺应控制；五、学习型组织（一）学习型组织的特征1、彼得圣吉针对组织学习和学习型组织的构建提出了著名的“五项修炼”模型： 1）自我超越：能够不断理清个人的真实愿望，集中精力，培养耐心，实现自我超越； 2）改善心智模式：心智模式是看待旧事物的特定的思维定式，在知识经济时代，这会影响对待事物的观点； 3）建立共同愿景：就是组织中人们所共同持有的意象或愿望，简单地说，就是我们想要创造什么； 4）团队学习：是发展成员整体搭配与实现共同目标能力的过程； 5）系统思考：要求人们用系统的观点对待组织的发展；2、以此模型为出发点，学习型组织具有五个特征： 1）有一个人人赞同的共同构想； 2）在工作中抛弃旧的思维方式和常规程序； 3）作为相互关系系统的一部分，成员对所有的组织过程、活动、功能和环境的相互作用进行思考； 4）人们之间坦率地相互沟通； 5）人们抛弃个人利益和部门利益，为实现组织的共同构想一起工作；3、学习型组织的定义： 所谓学习型组织，就是充分发挥每个员工的创造性的能力，努力形成一种弥漫于群体与组织的学习气氛，凭借着学习，个体价值得到体现，组织绩效得以大幅度提高；4、学习型组织要具备的要素： 1）组织成员拥有一个共享的组织愿景，它是组织中所有成员的共同理想。他能使不同个性的人凝聚在一起； 2）组织由多个创造性个体组成； 3）善于不断学习，这是学习型组织的本质特征； 4）“地方为主”的扁平式结构； 5）自主管理； 6）组织的边界将被重新界定； 7）员工家庭与事业的平衡； 8）领导者的新角色；（二）学习型政府1、学习型政府的特征： 1）注重政府的责任和共同愿景； 2）改革政府组织结构，将层级制的官僚结构变革为扁平化、地域化的组织形式； 3）政府与社会之间的合作与交流； 4）改革政府人事制度，建立灵活有效的人事管理机制； 5）政府管理的民主参与； 6）政府的绩效管理； 7）以创新作为政府的整体行为的标准；第二章 行政领导一、 行政领导概述（一）行政领导的含义1、领导的含义 1）西方学术界至少是从四个不同的角度去界定领导这一概念的：第一，领导者中心说，即领导就是领导者依靠由权力和人格所构成的影响力，去指导下属实现符合领导者意图和追求的目标；第二，互动说，即任何领导活动都是在领导者和被领导者之间的互动过程中共同实现符合他们双方追求的目标；第三，结构说，即领导是在一定组织结构或人际关系结构中展开的一种特殊活动；第四，目标说，即领导活动的焦点在于实现一个符合群体需要的公共目标； 2）本书观点：领导就是领导者在特定的结构中依靠其综合影响力的运用与扩展，通过示范、说服、命令等途径，动员下属实现群体目标的过程。 3）关于职位领导（headship）和艺术领导或凝聚性领导（leadership）：第一，职位领导的维持是凭借组织体系，而艺术领导的维持是凭借群体成员的自发认同和对群体过程的奉献；第二，对于职位领导而言，目标是由职位领导者集团（head persons）按照自身的利益需求决定的；对于艺术领导而言，目标是在群体成员参与的基础上共同选择出来的；第三，职位领导在实现既定目标的过程中没有情感的分享和行动的联结，而艺术领导则是在充分开发和运用情感资源的基础上，通过领导者和群体成员的互动得以实现目标；第四，对于职位领导而言，在职位领导者和群体成员之间存在一道巨大的鸿沟，职位领导者的目的就是通过组织体系中的强制性来维持这一社会距离。相反，对于艺术领导而言，领导者与群体成员是一体的和互动的；第五，对于职位领导而言，职位领导者的权威是从群体之外且凌驾于群体之上的权力那里获取的，职位领导者的这一权威并不能得到下属的响应和支持，人们接受他的强制性支配，根源在于遭受惩罚的痛苦而不是获取收益的期望；而艺术领导者的权威来自组织成员的自发承认，人们接受他的领导根源于他们对领导者自身价值的认可及其需求的满足；2、行政领导的含义 1）从不同的角度理解行政领导，产生不同的看法：第一，从权力运用、规章制度的执行、与正式组织结构相吻合的角度去观察行政领导。持这种观点的人认为，行政领导就是通过命令、指挥，使整个组织活动达到其目标的行为过程；第二，从人际关系、感情因素的角度去观察行政领导，认为，行政领导是对组织内群体或成员施加影响的活动过程，是一门促使下级满怀信心地完成其任务的艺术，是一种说服他人热心于一定目标的努力；第三，从行政组织所处的环境这一角度去观察行政领导。认为，行政领导是如何使行政组织有效地适应外在环境以维持存续和发展的一项活动； 2）本书观点：行政领导就是通过指挥和说服等途径影响组织内的个体和群体，在一定条件下实现组织某种目标的活动过程；而致力于这一过程的人，就是领导者。这样，行政领导就被理解为一个动态的过程，它是领导者、被领导者、环境相互作用和相互结合以实现群体目标的过程；3、行政领导活动的要素： 1）四要素：领导者、被领导者、群体目标、客观环境； 2）行政领导实际上包含的四个方面的规定性：P74；4、行政领导活动的基本关系： 1）行政活动的基本关系包括两个方面：一是领导者与被领导者之间的关系；二是领导者的主观指导与客观环境之间的关系。这是由行政领导活动自身的特殊性所决定的；费德勒“情景控制”（situational control）5、行政领导者的产生与特征： 1）产生： A、伟人论阶段；B、行为论阶段；C、权变论阶段（费德勒“权变资源理论） 2）决定一个人成为优秀的领导者的因素： A、经过自身修炼而具有的气质，经过学习所建立起来的完整的知识结构，以及通过实践和模仿所积累起来的经验，是决定一个人成为领导者的首要因素； B、敢于承担责任和敢于开拓是一个人成为领导者的又一决定性因素； C、具有较强的组织和协调能力是一个人成为领导者的必不可少的条件6、行政领导者的失败 1）体制的失败； 2）能力的失败； 3）性格的失败； 4）人生的失败；（二）行政领导的独特性1、等级性；2、权威性；3、综合性；4、服务性；二、 行政领导的结构与过程（一）行政领导的结构1、正式结构，即科层结构： 1）科层制的特点： A、有正式规章；B、由明确分工；C、权力分层；D、按正式规则发生公务关系； E、任职资格要通过考核和任命； 2）科层制的作用： A、科层机构为现代组织提供了现代权威； B、科层制中权威的承载者一般是通过对现代只是的掌握和先进管理能力的具备作为组织成员认同的文化心理基础的； C、科层制为组织内部提供了制度化的权力衣物体系和防范越轨的制度化规范；2、非正式结构 1）非正式结构的地位：第一，对于正式领导者来说，其领导活动并不是仅仅依赖正式组织就能实现的；第二，发生在一个组织内的领导活动，也并不是由正式领导者完成的； 2）正式领导者和非正式领导者之间的区别：第一，正式领导者拥有组织结构中的正式职位、权力和地位，其重要功能表现为领导达成组织的目标。他通常按照组织给予他的权力、按照正式的沟通路线、按照严格的规章制度进行活动；而非正式领导者不拥有正式的职位、权力和地位。他的领导者地位主要是因他具有某方面的才能而取得的，非正式领导总是按人们的需要进行活动，以满足人们的感情为其宗旨；第二，正式组织中的领导职位并不因某一领导者的去职而消失，这一职位可由他人填补；而在非正式结构中，非正式领导者的离去很可能导致整个非正式组织的解体; 3) 正式领导者和非正式领导者之间的相同之处：二者对组织内成员都具有影响力； 4）成功的领导者需要注意的： A、一个成功的领导者应该集正式领导与非正式领导于一身； B、注意协调同非正式领导者的关系，注意使他们的作用有助于组织目标的完成； C、改善正式领导，消除潜伏在等级体制中的对抗性因素； D、在必要情况下，对那些妨碍组织目标达成的非正式领导者加以取代，从而促成整个非正式组织的瓦解，或改变非正式组织的影响，使其向有利于组织目标的方向转化；（二）行政领导的过程1、科学化过程 1）所谓科学化过程，就是指行政领导在其计划制订、控制与监督等方面，要尽可能地依赖科学管理和科学领导的知识资源和体制资源，使领导活动在一种规范的状态中展开； 2）行政领导活动的科学化过程体现为两个方面： A、领导者进行决策和制订计划必须按照科学的原则进行； B、领导者对整个组织活动的控制以及对下属的监督、考核必须纳入到科学的规范体系中才能确保组织目标的顺利实现；2、艺术化过程 1）所谓艺术化过程，就是指行政领导活动仅仅依靠科学的原则和程序并不能最终实现组织的目标，而必须辅之以各种有效的激励机制，才能将组织的目标转化为个体的目标，使其为整个组织主动贡献自己的才智；以激励为核心的领导过程就具有明显的艺术化特征 2）艺术化过程的三个方面： A、权力运用和权威接受的艺术； B、授权的艺术； C、用人的艺术；（关于产权激励，可参见【美】路易斯凯尔萨、帕特里西亚凯尔萨：民主与经济力量通过双因素经济展开雇员持股计划革命）三、 行政领导的方式（一）行政领导的方式1、首长负责制和合议制 1）首长负责制指最高决策权掌握在一人手中，而合议制则是由两人或两人以上掌握； 2）行政首长具有的特点： A、全局性。即具有提出战略思想的能力； B、超前性。即具有能够预测本系统所潜伏的危机、面临的挑战以及确立未来发展优势的能力； C、超脱性。即从根本上、宏观上把握行政领导活动的过程，不局限于某一群体或派系之中，对那些组织起来的群体以及没有组织起来的人员的需求，都能统筹兼顾； 3）领导集体要在一下四个方面成为资源组合得当的素质结构： A、老中青相结合的年龄结构； B、高水平的文化知识结构； C、领导集体的全面能力结构； D、协调互助的性格气质结构； 4）行政首长负责制和集体领导的关系： 第一，集体领导不能代替首长负责制； 第二，首长负责制是一种组织领导制度，而领导集体的分工负责只是一种运作方式。2、任务取向的领导方式和人员取向的领导方式： 1）前者主要关心组织效率，重视组织设计，明确职责关系，确定工作目标和任务。它注重任务的完成，而不注重人的因素，忽视人的情绪和需要，使下属变成了机器；后者表现为尊重下属意见，重视下属的感情和需要，强调相互信任的气氛（二）行政首长的领导类型1、独断型的领导行为模式；2、放任型的领导行为模式；3、民主型（也称参与型）的领导行为模式（三）行政领导活动的内容1、主要内容： 1）计划活动；2）组织活动；3）指挥活动；4）控制与监督活动；5）协调活动2、领导者的协调只能主要体现为两个方面： 1）组织方面的协调，使与行政组织的目标有关的所有活动协调一致，以避免事权冲突，工作重复，造成无效活动；2）人员方面的协调，以使个人的活动在组织的目标下高效率地进行，不至于造成人浮于事、权责部分和职责不明；3、行政领导协调活动主要通过三种途径得以完成： 1）一是通过政策与目标达到组织活动的协调； 2）二是通过行政组织的层级结构获得协调； 3）三是通过正式沟通（与命令、指示、政策有关的沟通）和非正式的沟通（无任何强制力的感情沟通）获得协调；第三章 行政决策一、行政决策概述（一）行政决策的含义1、所谓决策，顾名思义，就是做决定。决策理论的创始人赫伯特西蒙认为，所谓管理决策，就是根据一定的目标，研究各种达到目标所遇问题的解决方案，由决策者运用其智能、见识、经验以及判断力，权衡环境因素及相关条件，选择一种最佳的行动方案。简而言之，决策就是在两种或两种以上可能采取的行动或不行动的方案中作出选择的行为；2、行政决策是政府的一种行政行为，因而它总是针对政府职能，具有公共事务以及公共权威性质的决策。行政决策具有一般管理决策的共性，同时还有不同于其他企事业管理决策的个性。集中的表现就是行政决策具有鲜明的政治性，具体表现为： 1）行政决策的主体只能是国家行驶行政权的行政组织及其个人。其各级国家行政机关及其人员的行政权，必须由国家宪法和有关法律规定； 2）行政决策的客体是整个国家和社会的公共事务； 3）行政决策的进行必须以法律为依据； 4）行政决策通过行政方式作用于社会，具有强制力； 5）行政决策者要承担政治和法律责任；（二）行政决策的要素1、五大要素 1）决策主体：即依据法定程序授予而拥有行政决策权的行政决策者； 2）决策客体：指中央和地方各级国家行政机关为履行其职能，依法处理的国家事务、社会事务和经济事务； 3）行政信息：指反映整个行政管理活动的各种资料、情报、数据、指令、密码、符号、文字、语言、讯号等的总称。行政信息是行政决策的基础，两者有着不可分的联系； 4）决策方法：决策在本质上是一个复杂的思维过程，行政决策的科学方法总是以思维方法的科学化为基础的。具体有以下几种科学方法： 整体性思维方式； 结构分析和研究方法； 层次性思维方式； 5）决策效果：任何决策都是为了实现一定的预期目的，任何决策也都会产生一定的或好或坏、或理想或不理想的效果，所以，效果是行政决策的要素之一。该要素引导决策的方向，并从一定意义上决定决策的方法，同时反映决策者的决策水平；（三）行政决策的理论与模式1、以切斯特巴纳德为代表的社会系统学派 巴纳德首先指出：包括行政组织在内的社会各级组织都是一个协作系统，即由相互协作的各个人所组成的系统。参加协作的各个主体都具有一定的决策自由和功能，协作的基础是协作的意愿、共同的目标和信息联系，其中组织中经理人员的作用，只在于对协作的努力进行协调，以实现协作而实现组织的功能。巴纳德的协作系统理论为行政决策理论提供了基础；2、以赫伯特西蒙为代表的决策理论学派 西蒙认为：组织中人的协作有着共同的模式，协作的过程就是管理的过程，管理的过程就是决策的过程，因而组织就是由作为决策者的个人所组成的协作系统，决策贯穿于管理的全过程；3、以提斯维尔为代表的行为主义政治学学派 提斯维尔等行为主义政治学家认为，权力是国家政治现象和政治行为的核心问题，所以应是政治学的主要对象。受此影响，有些学者认为，行政权力是国家基本权力之一，所以，行政权力应当是行政学研究的中心。而行使行政权力的活动过程就是积极的行政决策过程，行政决策是行政权力的最重要和最直接的体现形式；4、美国学者查尔斯林德布罗姆在50年代确立的渐进决策理论 该理论把政策制定过程看做是不断修改、调整以往政策的过程，而不像理性综合决策那样要求重新全面考虑政策方案； 该理论特点是：决策目标是逐渐明确的，在尚未确定清晰目标之前，先制定和实施一个初步的方案，在进一步探索中明确目标；决策方案的分析活动比较简化，评价的方案数量少和范围小；决策制定过程中注意协调和平衡各方利益以达成大多数人能共同接受的方案；5、阿米泰埃佐尼的混合扫描决策模式（也称综视决策模式） 这一模式试图把理性综合决策和渐进决策结合起来。它的决策过程首先确定一个较大的决策考虑的范围，在这里可能包括一些重要的决定，也可能包括一些不重要的决定，然后把主要力量集中于那些“重要的决定”上面。在备选方案的选择上面，集中注意似乎可能的和有希望的选择，可以创造性地选择决策方案；6、经验型决策模式 它是决策者凭直觉判断和经验制定政策，主要依据的是决策者的智慧、知识、经验、胆略、逻辑思维能力等。二、行政决策过程（一）行政决策的过程决策在西蒙看来可以由四种主要活动构成，即情报活动、设计活动、抉择活动、审查活动。具体包括以下内容1、确定决策目标,包括两个方面： 1)通过对整体环境的探查、研究，找出制定决策的理由； 2）在探查所积累材料的基础上，分析和辨明决策的条件，进而确立决策目标；2、拟订备选方案构成决策的基础 其特点是预测、创新、对比，其中创新是核心；3、选定行动方案 1）一个方案的价值标准包括这一方案实施后的作用、效果、利益等。抉择价值标准的核心问题具有相对性、综合性和灵活性。相对性是指选定行动方案的折中性质；综合性是指抉择标准的全面性质；灵活性是指抉择标准的动态性质； 2）满足决策方案最优标准的条件有五个： 1.决策目标有数量指标； 2.穷尽所有的可能性方案； 3.每个方案的执行结果必须明了； 4.择优标准绝对明确； 5.决策不受时间条件限制；4、决策过程反馈： 1）这是指在整个决策过程的确定目标、拟定方案和选择方案的不同阶段中，不断地通过信息反馈，对过去的抉择进行实践性评价和检验，尤其是对最后的抉择进行实践性评价和检验，验证决策的正确与否及其程度，及时修正决策方向或弥补决策遗漏，从而避免重大决策失误； 2）反馈通常表现为： 1.在最后抉择公布之后，实施之前的信息反馈； 2最后抉择付诸实施之后的信息反馈；（二）若干条件下的行政决策1、不确定条件型行政决策 1）芝加哥大学的霍格夫教授提出预测判断的概念模型。该模型认为：预测判断与三个相互作用的因素密切相关： 第一，预测判断的环境； 第二，作预测判断的行政决策者； 第三，决策结果； 2）处理偏差问题的三个基本原则 1.可表达性原则及其偏差； 2易获得性原则及其偏差； 3.锚定和调整法则及其偏差； 3）人们通常会根据自己的价值观采取不同的选择准则，如： 1乐观准则；2.悲观准则3.折中准则4.等概率准则5.最小悔值准则；2、复杂问题条件下的行政决策 1）面对复杂的行政问题，决策一般包括以下基本步骤： 1.分析并认清情景； 2.提出可供选择的决策方案； 3.把各种那个方案进行比较； 4.对风险进行评估； 5.选出最理想的选择方案； 2）复杂的行政决策由于遇到较多的困难，需要克服多种心理障碍。具体有： 1.强迫症：这是一种心理压力使决策者表现出与自己意志相反的行动，称之为强迫性反应； 2.后果焦虑症：有的行政决策者在作出某种决策时，心中充满了不愉快的感觉。他们害怕由于推测错误而作出了错误的决策，并倾向于曲解或美化一个不正确决策引起的后果； 3.无所事事症：有这种心理障碍的行政决策者不愿意采取任何行动，总是设法推诿。 3）对行政决策失误的补救： 1.再认识；2.再排序；3.再定位；4.再修订；5.再评估；3、专家参与条件下的行政决策 1）并非所有的行政决策都需要专家参与，专家可参与的形式有以下几种： 1.参与行政决策，提高决策的科学性； 2.为决策者提供咨询服务，开阔决策者的视野和思路； 3.对不确定型和复杂的问题型行政决策进行“会诊”，找出问题的症结； 2）专家在决策中的作用存在的局限性： 1.专家专业知识的单一性与行政决策综合性的矛盾； 2.专家专业知识的技术性与行政决策的政治性的矛盾； 3.专家意见的多元性与行政决策唯一性的矛盾； 4.专家专业知识的滞后性与行政决策的时效性的矛盾； 5.专家品格的消极性与行政决策的公共性的矛盾；（三）信息技术的运用1、网络技术作为一种最新的高科技技术，一旦被纳入行政决策的支持系统，就必然要发挥出巨大的潜能，网络技术能保证行政决策信息的高质、多量，提高决策过程的透明度，缩小决策范围，强化决策执行的监督，有利于行政决策的科学化、民主化。主要表现为：1）增强决策的理性选择；2）优化行政决策过程；3）收缩行政决策范围；4）提高决策过程的透明度；5）强化决策执行的监督力；2、网络技术对行政决策产生的负面影响： 1）信息提供的过量会引起盲目决策； 2）信息系统的故障会阻滞决策过程； 3）网络技术的运用会促使决策集中； 在当前的行政运行机制中，上级对下级特别是中间层级有很强的信息传递依赖性，而下级凭借对信息传递通道的控制，依据个人利益进行选择性滤波，从而削弱了行政领导的决策权；3、计算机辅助决策支持系统（computer aided decision support system，简称DSS） 1）DSS以管理学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、仿真技术和信息技术为手段，辅助中、高层决策者的决策活动，是具有智能作用的人机计算机系统。DSS的研究始于20世纪70年代，美国MIT的MS斯科特和PGW凯恩等人做了开创性的工作； 2）DSS的目标是提高决策的效益，此目标又可分为六个目标： 1.追求对半结构和非结构决策问题的支持； 2.为各层次的管理者提供决策支持，在需要时也可对整个管理层提供全面的支持； 3.支持相互依赖的决策和相互独立的决策； 4.支持决策过程的各个阶段； 5.支持各种各样的决策过程，而不只限于某一种或某几种； 6.容易为用户所使用； 3）DSS的主要任务： 1.分析和识别问题； 2.描述和表达决策问题以及决策知识； 3.形成候选的决策方案，包括目标、规则、方法和途径；