对我国社会保障费改税的一些思考

Four short words sum up what has lifted most successful individuals above the crowd: a little bit more.-author-date对我国社会保障费改税的一些思考广 东 金 融 学 院摘 要长期以来，对于社会保障的筹资方式，在我国一直存在着激烈的税费之争。国内的大量文献，要么是对费改税问题的肯定与补充，要么就是对该提议的批判与修正。对社会保障缴款应该是沿用“费”的形式 ，还是变革为“税”的形式，目前观点不一。本文首先借助具有代表性的两方观点引入费改税问题，在经过多方面的对比与总结之后，本人认为，在现时中国的社会保障制度下并不宜过早进行费改税这一措施。我们并不能一味的去讨论社会保障缴款应该采取收费还是收税的方式，最重要的是社会保障费改税的时机选择与具备改革的前提基础，以此完善我国的社会保障体系。关键词：社会保障费 社会保障税 费改税AbstractOver the years,there are many controversies for the way of finance. A large number of domestic literature,somebody support the view,but others have the contrary opinion. We should continue to adopt the Insurance Fee,or accept the way of levying the Security Fee,is a serious problem. This article first question the problem with the different side,then contrast many ways about the question.In my opinion,we can not accept the way of Fee-to-tax under this system in China. We cannot simply discuss the question,we should seize the opportunity.Key words：Insurance Fee Security Fee Fee-to-tax 目 录一、社会保障费、社会保障税的概念以及二者的联系与区别5（一）社会保障费和社会保障税的基本定义5（二）社会保险费与社会保障税的区别与联系61、相同点62、区别6二、关于社会保障缴款的定位7（一）费改税是大势所趋7（二）实行社会保障费改税不合理8三、我国不宜实行社会保障费改税9（一）国际潮流并不是费改税，这一说法有失偏颇9（二）费改税不适合当前经济发展水平10（三）费改税会提高成本101、制度缺失成本102、制度摩擦成本11四、社会保障费改税的时机选择与前提基础111、社会保障法的制订与实施122、社会保障费（税）率的统一123、劳动与就业相关信息的规范化管理12五、结论12对我国社会保障费改税的一些思考沉寂了数年之后，社会保障税作为官方首次正式提出的一个新税种，再次引起了热议。4月1日，财政部部长谢旭人在求是1杂志上发表署名文章坚定不移深化财税体制改革，提出“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税(下称社保税)。”这一新税种一经提出，立刻引起媒体和业内人士的热捧。10天之后的4月10日，谢旭人在中国财政学会2010年年会上再次提到社保税开征，似乎印证着这个新税种的开征已为时不远。4月2日，全国社保基金理事会理事长戴相龙在“中国经济招待晚宴”上明确表示，开征社会保障税是大势所趋，开征宜早不宜迟，相关税制设置应避免双重征税。从种种迹象看，中国的税制改革和收入分配改革已经提上议事日程。但是，对于习惯了社保缴费形式的中国老百姓来说，研究开征社会保障税可谓“一石激起千层浪”，赞成者有之，反对者也不少。研究开征社会保障税的消息一传开，很多人在第一时间内表示了担忧。一网站的投票调查显示，约七成网友反对开征社会保障税，理由是会增加个人负担。但有关专家认为，其实开征社会保障税可以理解为从目前社会保险费改为社会保障税，一般不会增加民众负担。到底什么是社会保障税，与社会保障费又有何区别，中国又是否具有费改税的条件，这是一个值得我们探讨的问题。一、社会保障费、社会保障税的概念以及二者的联系与区别（一）社会保障费和社会保障税的基本定义社会保障费，又称社会保险费，是指在社会保险基金的筹集过程当中，雇员和雇主按照规定的数额和期限向社会保险管理机构缴纳的费用。它是社会保险基金的最主要来源，也可以认为是社会保险的保险人（国家）为了承担法定的社会保险责任，而向被保险人（雇员和雇主）收缴的费用。社会保险费由政府专门部门对此进行管理和运作，但并不直接构成政府的财政收入。资金又社会保障经办机构负责征收，专项存贮，并由社会保障行政部门负责监督。社会保障税亦称“社会保险税”，指以企业的工资支付额为课征对象，由职工和雇主分别缴纳，税款主要用于各种社会福利开支的一种目的税。此税1935年起始于美国，现在已成为西方国家的主要税种之一。凡是在征税国就业的雇主和雇员，不论国籍和居住地何在，都要在该国承担社会保障纳税义务。2它主要通过立法的形式，以政府为主体筹集社会保障资金。社会保障税的征收与支付都要严格按照相关规定，征缴的刚性与税率的固定性是它与社会保险费最大的区别。（二）社会保险费与社会保障税的区别与联系1、相同点费与税都是国家严格按照法律法规调节经济的一种方式，两者的相同之处主要有以下几点：首先，都具有“强制性”的特征。无论是社会保障费还是社会保障税，都是由相关的法律、法规或是规章作出严格的明确规定，带有明显的强制征收的特征。其次，都具有“固定性”的特征。税收的固定性是指国家在征税之前就以法律的形式，预先规定了征税的对象和税率，不经国家有关部门批准，是不能随意改变的。32、区别众所周知，税收有强制性、固定性和无偿性这三大特征。费与税的区别，专家郑秉文表示：“费”同样具有前两个特征，但在“无偿性”上具有较大的区别。税收是无偿的，政府可以任意进行转移支付，国家可统筹安排。税收的这种无偿性决定了税收收入无需直接偿还给原纳税人；而费的情况则不同：其缴费数量与受益程度之间基本存在着一对一的对称的关系，在缴费者与国家之间存在一种“明显的有偿交换”关系，具有一定的返还性质。强烈的补偿性是税费之间的重要区别之一。4项目费税性质具有补偿性。政府的收费行为与提供的服务相对应，付费人有权获得政府提供的公共财产、劳务或者某种权利；费的收入应用于原付费人或某一特定付费群体，在使用对象上有明显限制。具有无偿性。税收一般是国家不付任何报酬取得的，国家征税以后，也不将税款直接归还给原纳税人。使用范围具有局限性。 费的对象往往与特定人群或单位有关，即享用政府提供的公共产品、服务或使用政府赋予某种权利的单位或个人应该向政府缴纳一定的费用，费用的多少与其获得公共产品、服务或使用某种权利的种类及数量具有对应关系。具有普遍性。税收是按照法定的、统一的标准和程序普遍征收的，具有较强的普遍性。在适用范围上税收要比收费大得多。用途具有明显的对应性。收费是就特定对象为满足特定需要而收取的，基本上具有对等补偿的性质，即收入与支出是直接对应的。收费的用途是用于弥补所提供的公共产品、服务或赋予权利的成本。具有明显的广泛性。政府在安排税收支出时，一般不受税款来源的影响，面向全体居民收益或关系国计民生的公共事业，用途比较广泛。图1-1 费与税的区别 3二、关于社会保障缴款的定位目前我国的社会保障制度，基本上是按照部分积累制筹资模式进行的，即社会保障资金一部分来源于社会统筹，一部分来源于自己积累，实习统筹账户和个人账户结合的模式。它坚持效率优先、兼顾公平的原则。一直以来，我国都是以收费的方式进行社会保障方面的管理的。长期以来，对于社会保障的筹资方式，在我国一直存在着激烈的税费之争。观点主要有以下两个：（一）费改税是大势所趋一些学者（如庞凤、程崇祯等）认为，目前的缴费这一筹资方式存在诸多弊端，无法适应现代社会保障制度资金筹集的需要。他们认为，缴费方式导致社会保障资金筹措陷入无序状态，普遍存在政出多门、标准不一、缺乏协调、画地为牢、条块分割的不良现象。这不仅强化了所有制之分，而且导致了地区、行业、职工身份之间的差异。不利于多种经济的并存与发展，不利于人才与劳动力的合理流动。现行的缴费办法是由各地方政府制定靠行政手段推向社会，缺乏严格的法律依据和强制性，企业欠拒缴现象严重，无法筹集到足够的资金。因此，他们认为，为了解决目前社会保障资金不足的难题，我国应该尽快从征缴社会保障费过渡到征收社会保障税。为了完成这篇论文，我阅读了很多专家教授以及一些学者有关费改税的论文。经过我的总结，我认为他们的观点主要有以下几点：第一，费改税是国际潮流，这么做可以与国际接轨，是社会保障资金征收方式的大势所趋；第二，费改税可以解决当前双重征收的矛盾。当前我国有16个省份实行单项或多项社会保险费由税务机关征收，基本格局是社保经办机构与地税系统各占半壁江山；第三，费改税可以解决我国社保资金缺口的问题。社会保险费的征收虽然也有强制性的特征，但是由于管理不善加上企业缴费观点不足的问题，使得全国各省都出现不少社会保险费欠缴、少缴的现象。早在2006年4月，时任劳动和社会保障部部长的郑斯林就透露一个让人触目惊心的数字当年我国养老金缺口达2.5万亿元。第四，有利于扩大征收范围。目前我国社保覆盖面太小，只覆盖了城镇人口，一些偏远的山区、农村地区的居民还得不到应有的保障。如果实施社会保障税，那么就能扩大保障的范围，真正做到为人民服务。第五，有利于提高统筹层次。目前的统筹单位层次太低，主要是县市级统筹，不利于资金投资管理，对全国劳动力流动产生很大的负面影响。现任中南财经政法大学财税学院副院长庞凤喜是持肯定观点的主要代表人物，她在论社会保障缴款的性质一文中就明确指出，“社会保障缴款无论名费或名税，其本质都是税收。明确这一点，有助于更好地明确社会保障中政府承担的责任，更好地明确社会保障收入能力，更好地明确相应的社会保障支出能力事关国家财政的安全能力，从而更好地统筹安排各项事业，并有效地化解财政风险”。5（二）实行社会保障费改税不合理郑功成、郑秉文等学者认为在我国实行社会保障缴款“费改税”并不合理，主要观点总结如下：第一，社会保障机制与国家福利机制并不是一回事，国家提供的福利是国家职能的体现，与税的性质是一致的，而社会保险是受保人之间的风险分担，属于私人物品。因此，为其筹资的社会保障缴款在性质上是费而不是税；第二，社会保障缴款具有有偿性，这与税收的无偿性相矛盾；第三，目前的社会保障缴款所采用的缴费方式已具有强制性、固定性的特征，因而无需开征社会保障税；第四，社会保障税的公共性质与我国实行的部分积累制中的个人账户的私人性质不相容；第五，费改税后，国家财政降由后台走向前台，国家从社会保险尤其是养老社会的间接责任主体变成直接责任主体，将会加大财政负担。因此，他们反对以社会保障税取代社会保险费。67三、我国不宜实行社会保障费改税根据以上的两大观点，我们可以看出专家教授们对这个话题是持有很大争议的。我个人认为费改税这一提议有其可取之处，但更多的，我认为我国现时国情并不适合实行费改税。除了上述不支持费改税的理由以外，我想补充的观点有：（一）国际潮流并不是费改税，这一说法有失偏颇郑秉文教授在从国际发展趋势看我国不宜实行社会保障费改税一文中就提到，“自19世纪80年代现代社会保障制度(这里主要指养老保障)在德国诞生以来，全世界社会保障制度的缴款形式大致上经历了一个“费税费”之字形的曲折改革道路。20世纪80年代以来的世界性改革潮流不是费改税，恰恰相反是税改费”。在亚洲，新加坡中央公积金模式的示范效应引起其他发展中国家的广泛关注，90年代初中国统账结合制度的建立显然首先使用的是费；2000年中国香港地区强积金的正式实施比新加坡还更为彻底，一步就跨越到智利模式的个人资本化账户模式，并一举实施了分散型决策制度；2000年蒙古名义账户制的建立与运转，也是税改费的结果；此外，从90年代至今若干转型国家如俄罗斯、波兰、拉脱维亚、吉尔吉斯坦等引入名义账户制，采取的都是缴费制而不是缴税制。我们同样可以看到，欧洲发达国家尤其是老牌资本主义意大利和瑞典实行的名义账户制、爱尔兰的半积累制、2000年德国的积分制改革等，均部分或全部地实行了税改费，或进入了税改费的进程；再者，2001年布什政府草拟的三个改革方案都是统账结合的部分积累制，即把一部分税改为费，划入个人账户，进行市场投资，带有强烈的储蓄性质；其他正在拟议税改费的发达国家还包括欧洲的西班牙和葡萄牙等国家，亚洲的日本和韩国等。尽管这些国家的名义账户制改革正在拟议讨论之中，还没有呈交国会，但其改革取向无一不是税改费，以加强缴费与待遇之间的联系，无一不是通过引入账户因素(包括名义账户)对待遇水平进行制度约束，以减少国家的财政负担。（二）费改税不适合当前经济发展水平征税的好处在于税率统一对于实现公平负担、待遇平等，但对于中国这样一个财力有限、地区发展差距很大的国家来说，征税可能导致保险待遇与地区社会经济水平不适应的现象。中国在现阶段还不适合把社保费改成税。第一，当前我国上海、广州等大城市的社保体系和水准是比较完善的，不是安徽或者宁夏这些地区可以赶上的。即使社会保障税提高到中央税的角度，缩小东部和中西部社会保障差距也无法做到。第二，现时社保的门槛比较高，失地农民、农民工、甚至城镇非正规部门人员都很难纳入保障范围。如果把费改成税，那么纳入的范围就更少了，超出了当前基金运行和公众理解所能承受的范围。（三）费改税会提高成本在我国目前的社会经济环境和特定的社会保障模式下，社会保障费改税会面临着制度障碍和相应成本，主要包括制度缺失成本和制度摩擦成本。1、制度缺失成本社会保障费改税的制度缺失成本是指由于某些相关制度的不规范或不完善，导致制度变革的高成本或障碍，更可能导致制度变革无法实施。主要包括以下几个方面：一是社会保障法的缺失。社会保障资金筹集属于社会保障领域的一个环节，在没有社会保障法的前提下，将社会保障资金筹集纳入税收征管法，意味着用灵活性的政策来指导强制性的法律，将不可避免地产生问题。二是统一税率的制度基础缺失。我国社会保障统筹层次低，目前仍以地级统筹为主，省级统筹占少数，导致各地社会保障费率不统一。部分经济发展快的地区，年轻劳动力净流入量大，社会保障历史负担较轻，社会保障费率较低，而老工业基地等经济发展速度相对较慢地区，国有企业离退休人员多，年轻劳动力净流出量大、净流入量小，相对社会保障负担重，社会保障费率高。三是征税对象相关信息的完备性缺失。由于劳动力市场的买方市场特征及劳动执法监督机制的不完善，用人单位劳动合同管理、劳动登记与申报中存在不规范问题，导致社会保障税征收过程中会不可避免地出现相应问题，为社会保障税征收带来成本与障碍。2、制度摩擦成本社会保障费改税的制度摩擦成本是指社会保障费改税的实施可能与其他相关制度或部门产生冲突而导致的成本。目前我国社会保障费由社会保障部门征收或由税务机构代收。社会保障费由税务机构代收时，税务机构不承担最后责任，社会保障事业由社会保障部门独自承担或由其与政府共同承担。社会保障部门内部协调或社会保障部门与上级政府协商容易进行，而社会保障费改税则将社会保障资金征收的最后责任转移给税务部门，税收征收的法律强制性将与社会保障法规、政策的灵活性产生冲突。制度摩擦就可能损害公民社会保障权益。由于税务部门对企业劳动者状况并不熟悉，部分省份由税务部门代替社会保险部门征费之后，征收率出现下降趋势，而且还增加了社保部门与税务部门之间不必要的协调成本。实践中，已经出现因两部门之间未能有效协调，导致个人账户记账不清等损害参保人利益的问题。所以，把社会保障税功能简化成为资金在中央层面积聚，不仅发挥不了统筹级次提高的效应，相反事倍功半。四、社会保障费改税的时机选择与前提基础任何的改革都需具备天时地利人和的条件，社会保障费改税同样需要何时的时机以及具有前提基础。从社会保障费改税制度变革所产生的成本与收益的分析来看，目前我国并不适合进行此项制度的变革。因为由制度缺失所导致的制度变革成本远远大于相应收益。随着相关制度改革的进行，制度变革成本会越来越小，而制度变革收益会越来越大，当收益等于成本时，就到了制度变革的合适时机。这一时机的出现有赖于社会保障相关制度的不断完善。从社会保障费改税的制度变革成本可知，社会保障费改税需要相应的前提基础。主要包括以下几个方面：1、社会保障法的制订与实施。通过立法方式来强制性建设与发展社会保障体系，为社会保障费改税提供必要的制度空间。2、社会保障费（税）率的统一。我国目前对于历史空账采取部分由政府承担的办法，即政府通过财政资金注入方式来解决部分空账，但注入地区存在不均衡性。因此，政府应收回各地社会保障费率决定权，由政府统一规定，而各地社会保障资金的差额由政府承担。这样，不仅仅能平衡各地社会保障负担，而且也能统一社会保障费率。3、劳动与就业相关信息的规范化管理。规范劳动就业合同管理，规范劳动、劳动工资的登记、申报管理，为税务部门征收社会保障税提供较为完整的信息。五、结论综上所述，虽然社会保障费改税这一提议有其可取之处，但根据我国目前的国情而言，我国社会保障费改税的条件并不成熟。我国现行社会保障资金的筹资方式仍存在大量弊端，如统筹级次低、执法刚性弱、覆盖面低、抗风险能力弱等。只有解决了这些问题，并且具备改革的前提基础和时机选择，社会保障费改税才具有可行性。参考文献：1求是，2010年4月1日，第7期2 百度百科，3 袁静：我国社会保障资金筹集方式改革的探索和思考，硕士学位论文，万方数据库4 郑秉文：社会保障费与税的区别到底是什么？，中国经营报2007年3月21日5 庞凤喜：论社会保障缴款的性质，甘肃省国家税务局，2008年9月9日，http:/www.gs-n-6 郑功成：慎对社会保障费改税的问题，领导决策信息2005年5月，第16期7 郑秉文：从国际发展趋势看我国不宜实行社会保障费改税，宏观经济研究2007年第3期-