职务犯罪态势分析与防治

职务犯罪态势分析与防治自上世纪70年代末以来，我国经济体制由计划经济体制向市场 经济体制过渡。市场经济体制对发展社会生产力产生了很大的促进作 用，同时在一定历史时期也促成犯罪尤其是职务犯罪的增长，职务犯 罪等腐败现象与社会变革相伴生，随社会转型而蔓延乃至泛滥。有专 家指出，腐败已经成为中国最大的经济损失、社会污染和政治挑战。 职务犯罪等腐败现象的滋生蔓延与社会转型密切相关，由于一系列的 政治经济制度变化和社会秩序受到冲击与破坏，不仅使原来隐蔽的腐 败现象显现出来，而且在短期内大大提高了腐败的可能性，增添了许 多腐败的机会，腐败现象因而迅速扩散蔓延。因此，研究社会转型期 职务犯罪的特点、趋势及深层原因，探寻相应的防治对策，对推进惩 治和预防腐败体系建设具有重大的理论意义和现实意义。一、我国社会转型期职务犯罪的特点与趋势伴随着我国经济体制的转型，贪污贿赂等职务犯罪由萌生、发展 直至泛滥，犯罪总量波浪式上升并向各领域扩散蔓延，呈如下走向： 其“源头”始于生产、经营型的经济部门，紧接着波及与生产、经营 部门密切相关联的社会服务性事业部门，接下来是对生产、经营和服 务性事业单位的活动行使监督、管理职权的经济管理部门和行政执法 部门，然后再逐渐渗透到司法机关和党委机关。1这是我国改革开放 以来贪污贿赂犯罪走向的基本轨迹。随着改革的深化和社会的变迁，职务犯罪仍在不断衍生，呈现出一些新的特点和规律。1潜在犯罪数量较大，大案要案持续增多20世纪90年代以来，贪污贿赂等职务犯罪已渗透到各个领域、 各种人群中，是腐败发展、泛滥的高峰期。“案件数量越来越多、涉 案金额越来越大、职务级别越来越高”成为这一时期反腐败的形象描 述和办案人员的普遍感受。1993年至1997年，全国检察机关共立案 查处职务犯罪（含贪污贿赂、渎职侵权犯罪，下同）案件387352件， 2为检察机关重建以来立案查处职务犯罪最多的五年。之后，因经过 多年的严厉惩治，对腐败的控制因素与腐败的诱发因素进入相持阶 段，反腐败工作开始步入控制、治理的阶段，表现在潜在犯罪有所遏 制、显性案件总体下降。2003年至2007年，全国检察机关共立案查 处职务犯罪案件179696件，3案件总数下降了 53.6%,但犯罪黑数（指 已实际发生但未被查处的犯罪数）依然较大，反腐败斗争形势依然严 峻。近十多年来，检察机关立案查处的贪污贿赂犯罪案件数量总 体呈下降之势，但仍保持较大的办案规模，近几年处于相对平稳的状 态。在案件总量下降的同时，大案、要案的数量及占案件总数的比例 却不断上升。涉案金额“越来越大”呈“几何增长”由上世纪80年 代初的几千元发展到现在的几万元、几十万元、几百万元，甚至几千 万元、上亿元，腐败分子从对生活资料的占有发展到对生产资料的占 有，从财富的积累发展到资本的积累，给国家造成的损害越来越严重；2根据1998年最高人民检察院工作报告提供数据。3根据2008年最高人民检察院工作报告提供数据。大案占案件总数的比例大幅攀升，由只占少量发展成为大部分。1988 年至1992年，全国检察机关立案查处百万元以上贪污贿赂犯罪大案 仅有81件，1998年至2002年为5541件，是前者的68.4倍（见表 一）。4在要案方面，涉案的公职人员职务级别越来越高，中高级领导 干部不断增多。1988年至1992年，全国检察机关立案查处县处级以 上贪污贿赂犯罪要案4629人，2002年至2007年为13929人，是前 者的3倍（见表二）。5中高级领导干部职务犯罪的增多，导致腐败现 象进一步恶化，其危害尤为严重。表一：全国检察机关立案查处百万元以上贪污贿赂犯罪大案情况时间案件数量（件）百分数1988-1992811001993-1997617761.71998-200255416840.7表二：全国检察机关立案查处县处级以上贪污贿赂犯罪要案情况时间案件数量（人）百分数1988-199246291001998-200212830277.22002-200713929300.9再从广东省检察机关立案查处的贪污贿赂犯罪案件情况看，大案占立案总件数比例由1981年的8.2%至2003年上升到89.6%,近几年4根据1993年、1998年、2003年的最高人民检察院工作报告提供数据。5根据1993年、2003年、2008年的最高人民检察院工作报告提供数据。保持在85%以上；要案方面，1990年要案仅占立案总人数的2.6%, 1999年以后已占到10%左右。6根据以上数据结合办案实践分析，大 案、要案将持续保持较高比例，成为反贪案件的主要部分。2由个体向群体发展，窝案串案越发普遍早期的职务犯罪大多数是单一的个体所为，具有分散性和偶发 性。近年来，无论是贪污贿赂犯罪，还是渎职侵权犯罪，都呈现出一 个明显的特点，就是由个体向群体发展，且群体作案现象日益突出。 犯罪分子采取上下串通、左右联合、内外勾结等方式结伙作案。办案 中往往“查一线挖一窝、办一案牵一串” 一案带出几人、十几人、 几十人甚至上百人的案例比比皆是。职务犯罪群体性既能在一个单 位、一个部门内部形成，如2001年查处的广东省交通厅系列案，涉 案人员94人，其中被追究刑事责任的国家工作人员34人；也能在一 个地区跨行业跨部门形成，甚至在跨地区的范围内形成，如震惊全国 的“厦门远华案”近年来广东省检察机关立案查处的贪污贿赂犯罪 案件中，窝案串案占相当大的比例（约占百分之四十左右）。随着反 腐败和廉政建设的不断深入，各行业各部门的制度、管理和内部监督 逐步完善，贪污、挪用型犯罪个人单独作案的机会越来越少，难度越 来越大，往往是相互勾结，呈窝案串案发生；贿赂案中，往往是一人 分别向多人行贿或一人分别收受多人贿赂，串案的比例很大；集体私 分案本身就是窝案形态；巨额财产来源不明案、隐瞒境外存款案中也 可能隐藏着窝案串案。由此可见，窝案串案已成为当前贪污贿赂等职 务犯罪发案的突出特点，并将越发普遍。3随权力扩散而蔓延，热点领域易发高发腐败现象随着公共管理职权的扩散而蔓延，从犯罪领域上看，从 商品流通、资源配置、生产要素市场向政治司法领域发展。近十多年 来，职务犯罪已渗透到社会的各个领域，不仅在经济领域有职务犯罪， 在政治司法领域，甚至在教育、科学、艺术等领域，都有职务犯罪的 发生。一些过去被人们称为“清水衙门”的部门，如今也出现了职务 犯罪现象。腐败的面很广、程度很深，可以这样说，只要存在公共权 力活动的空间，就有可能发生以权谋私、权钱交易等腐败行为。贪污贿赂犯罪作为典型的职务犯罪，职务是作案的首要条件，离 开了职权或权力，犯罪就失去了赖以孳生的土壤和条件。因此，哪个 部门、系统对市场经济的调控作用大，哪个行业、领域成为社会关注 的热点，其发生贪污贿赂犯罪的可能性就增大。从实践看，那些权力 比较集中、资金比较密集、垄断程度比较高、竞争比较激烈的行业、 部门，如果监督管理上存在漏洞，就容易成为犯罪高发的领域。根据 近年办案情况和调研分析，国有企事业单位、“三机关一部门”、医疗 卫生、交通、土地管理、电力、教育、金融等领域案件易发多发，工 程建设、医药购销等领域是商业贿赂的“高发地带”。4作案手段日益多样化、智能化、隐蔽化公职人员的职务犯罪，大都属于智能型犯罪。职务犯罪的主体都 具有一定的文化水平和社会地位，实施犯罪前总是深思熟虑，想方设 法变换作案手段，作案过程往往巧妙伪装、掩饰，企图隐瞒犯罪行为 以逃避法律制裁。有的钻法律空子、走政策边缘，制造模糊行为，具 有极大的隐蔽性和欺骗性，如只收财物而不为他人办事谋利，或者本 人不收而由关系人（即配偶、子女、情妇等）代为收取和保管，或者 不收受财物而对其他财产性利益（如字画等）和非财产性利益（如娱 乐、旅游等）“笑纳”有的行事诡秘，考虑周全，如在收受贿赂时坚 持“四不要”（第三人在场不要、不信任的不要、事没办成的不要、 物品不要），为防录音采用正话反说、写字条、打手势等方式索贿； 有的披“合法”外衣进行权钱交易，如高价买进贿赂物品，低价卖给 受贿人，借“买卖”的合法关系掩盖贿赂，或者借个人和单位之间的 “赞助”“赠送”“捐赠”为名，行贿赂之实，或者作帐外文章，寓 非法于合法之中，帐面上严丝合缝，不留痕迹；有的将个人行为转化 为集体行为，以为法不责众可规避惩处，典型的如集体私分案；有的 利用现代科技手段作案，如某银行负责人伙同记帐员，利用微机技术 手段贪污公款；有的犯罪行为与违法乱纪行为交织在一起，腐败犯罪 往往与其他经济、行政违法乱纪行为相混杂，相互联系和包容，而腐 败犯罪分子在案发后又往往避重就轻，转移视线；等等。这些犯罪分 子作案前有准备，作案后有对策，不仅有较强的反侦查能力，而且常 常利用职权和关系网来阻碍、干扰查处工作，使自己得到庇护，逃避 法律制裁。犯罪分子的作案手段随着社会的发展不断发展变化，具有 很强的“适应性”当前，职务犯罪的作案手段不断翻新、层出不穷， 日益多样化、智能化、隐蔽化。5.作案后携款潜逃情况严重一些职务犯罪分子在“捞一把就跑”心理的支配下，大肆侵吞国 家财产后携巨款潜逃，企图以此逍遥法外。据2003年最高人民检察 院和公安部联合发布的数字，我国至少有4000名涉嫌贪污贿赂的犯 罪嫌疑人在逃，其中一些已逃往境外，而他们所带走的赃款总额超过 50亿元人民币。7犯罪分子携款潜逃，不仅给国家造成巨大的经济损 失，而且助长了犯罪分子“捞了就跑，跑了逍遥”的侥幸心理，为那 些蠢蠢欲动者起了极坏的示范作用。我国加入WTO后，职务犯罪跨地 区、跨国（境）趋势日益明显，犯罪手段也不断国际化。随着经济进 一步全球化、国际化，腐败与国际腐朽势力联系越来越紧密，跨国（境） 作案、与国（境）外不法分子共同勾结作案，或者牺牲国家利用换取 个人好处，作案后向国（境）外转移赃款，甚至事先将妻、子及财产 转移国（境）外的现象日益突出。进入本世纪以来，我国反腐败与腐败之间进入相持阶段，反腐败 工作开始步入控制、治理的阶段，案件总量相对平稳、逐渐趋低的同 时，目前仍处于易发高发状态。未来职务犯罪的趋势与走向：1）从 案件数量上看，总体渐趋下降，局部依然高发。随着反腐倡廉工作的 深入开展和社会主义市场经济体制的建立完善，职务犯罪在总体上将 呈下降趋势，但仍会出现在一定时期易发多发、在一些领域集中高发 的现象。同时，大案要案比例很高。（2）从发案领域上看，随着各部 门相对“含权量”的变化而变化。职务犯罪的扩散蔓延及高发领域的 交替变化，主要是随着各部门“含权量”的变化而变化，也就是随着 体制改革而引起的权力内容、工作重点的转变和社会热点的形成而在 不同时期、不同地区形成动态的反映。一些传统领域如工程建设、医 疗卫生、土地管理、国企、金融、行政执法等仍将易发高发，一些新 的经济活动领域如证券交易、房地产开发、政府采购等将会趋重，一 些诸如市场准入、监管等行业或部门将成为新的相对集中的发案领 域。（3）从犯罪形态上看，群体化犯罪将进一步明显，窝案串案、共 同犯罪较多，有组织腐败犯罪趋于严重。（4 ）从作案手段上看，更趋 智能化、隐蔽化。犯罪分子为规避法律、逃避制裁，在犯罪前和犯罪 后的各种手法都将更加智能化、隐蔽化。职务犯罪活动所涉及的社会 面也更广，查处难度更大。（5 ）从犯罪主体上看，主体身份界定日趋 复杂。我国加入WTO后，国内投资主体、投资市场和领域呈现多元化 形态，各种经济性质不同的主体间联合、兼并、参股、相互渗透，混 合成分日益增多，各类人员包括外籍和境外人员在各种经济性质实体 间的流动加快，身份变化频繁；同时，政府直接参与经营管理的职能 将逐步缩小和转移，一些原属政府管理的事项将由事业单位或社会中 介机构代替，这些都将造成职务犯罪主体身份的进一步复杂化。（6） 商业贿赂依然严重。在工程建设、医药购销、土地出让、资源开发、 产权交易、政府采购等有着大量“采购式”项目的领域，商业贿赂依 然盛行，一些跨国工业、商贸集团的商业贿赂也将出现。（7） “权力 资本腐败”形成利益集团。“有权人”与“有钱人”结成“腐败联盟”， 形成利益集团和权势阶层，如国企改制中的腐败、城市拆迁运动中的 腐败、大型建筑工程中的腐败、金融领域中的腐败和股市中黑金操作 的腐败等，严重扰乱社会利益调整、分配的格局，破坏社会公平。二、我国社会转型期职务犯罪高发的原因分析“犯罪是社会中诸多矛盾因素相互作用的综合反映”任何犯罪 现象总是一定的犯罪原因的外在展现和结果状态。犯罪作为社会现 象，其原因极其复杂，包括自然的、社会的、文化的、个体的原因。 迄今为止的犯罪原因研究，也无非主要是在这些方面展开，只不过各 种原因在不同类型犯罪中的作用大小不一。职务犯罪作为腐败的极端 表现，其产生和变化与现实社会结构有着内在联系，分析我国社会转 型期职务犯罪“高发”的原因，必须立足“转型”的现实社会结构进 行考察。笔者认为，我国社会转型期职务犯罪的高发，主要是制度缺 位与社会失范、监督乏力与惩罚失当、利益诱惑与“三观”扭曲、教 育虚化与预防滞后等因素相互作用的综合反映。1制度缺位与社会失范我国社会转型，即由计划经济体制向市场经济体制的转换，是一 个较长时期的建设与发展过程，经历了原轨、易轨、双轨、并轨等阶 段。在体制转换的过程中，各种政策、法律、法规尚未完全形成体系， 适应市场经济发展要求的管理制度、监督机制不可能在短时期内建立 和完善起来，行政行为、企业行为、市场行为不可能在短时期内达到 运作成熟化的要求，每个市场主体的竞争行为不可能在短时期内得到 全面有效地规范。改革过程中出现的体制双轨、转型所造成的制度缺 位，造成了许多方面是非不清、界限不明，使得一些行政行为、企业 行为、市场行为处于混乱状态。同时，在这过程中，原有的价值观念 和行为模式受到冲击，原有的社会管理模式被抛弃，新的价值观念和 行为模式尚未被普遍接受或正在形成之中，新的社会管理模式尚未找 到或正在建立之中，社会整合力降低，出现了社会学家所称的“社会 失范状态”这种体制转换的“成长期”为腐败现象滋生蔓延提供了 土壤和条件、留下了大量的漏洞和空隙。改革开放以来，我国的经济基础特别是所有制结构和分配方式发 生了深刻变化，这给政治、经济和社会生活带来了一些新问题，也在 一定程度上使诱发腐败的因素相应增多。所有制结构的变化，必然形 成利益主体的多元化，各种利益分化甚至出现既得利益集团。各利益 主体为追求本部门、本地区甚至本人的利益最大化，在资源有限的条 件下必然产生一些不正当竞争，这个时候就会有人为牟取暴利而不择 手段地对掌握一定权力的公职人员进行拉拢腐蚀，“权钱交易”现象 异常猖獗；而一些掌握公共权力的官员在监督制约不严的情况下也会 产生“权力寻租”的意识，加之地方、部门的权力过大，行使权力随 意性太强，使得创租、寻租、分享各类租金的机会日益增多，职务犯 罪十分活跃。分配制度的变化，实行按劳分配为主、多种分配方式并 存的分配制度，有利于调动广大劳动者的积极性和创造性，但在分配 调节机制不健全的情况下，容易出现分配不公的现象，地区、行业和 岗位间的收入差距拉大，特别是一些收入不高的公职人员为有限的工 薪收入感到囊中羞涩，逐渐心理失衡，从而诱发腐败。在世界各国的发展进程中，当一个国家处在经济体制转换、经济 快速发展的变革时期，往往是腐败现象的易发多发期。根据联合国工 业发展组织对一百多个国家和地区的经济发展数据所做的统计分析， 当一个国家的人均国民生产总值处于265美元至1075美元的阶段， 是政治、社会、思想观念变化最大的阶段，是社会利益冲突最激烈的 阶段，也是利益对处于“脱贫致富”时期人们诱惑最大的时期。我国 的改革开放正好处于这一历史时期。在经济体制转换过程中，必然出 现某些不良现象，如失业问题、民工问题、分配问题、治安问题、腐 败问题等不可回避的问题。特别是我国经济体制转换的时间短、进程 快，不可避免地在机制、制度和管理上存在不少漏洞，腐败现象易发 多发也成为不可避免。2.监督乏力与惩罚失当制度缺位为腐败现象滋生蔓延留下了大量的漏洞和空隙，而监督 乏力则进一步为腐败者提供了实施的机会，并使其轻而易举地实现。 我国现有的权力监督体系，有人大、政协的监督，党内有纪检，行政 有监察、审计，还有专门的检察机关的法律监督，监督机构不可谓不 多，但是由于体制没有理顺，致使监督机制不畅、监督效能不高，某 些地方的监督机构甚至形同虚设。现实中这一监督体系存在明显的缺 陷：一是单一性，只注重组织的监督，缺乏群众的民主监督；二是单 向性，只注重向下的监督，缺乏向上和横向等多向的监督；三是从属 性，监督机构缺乏相对独立性，甚至是监督客体领导监督主体、监督 主体依附于监督客体，失去应有的权威；四是滞后性，监督大多在事 后，防止于发生之前或纠正于发生之初的监督很少；五是随意性，科 学完善的监督制约机制还没有形成。因此，对权力的监督制约操作起 来困难重重，问题多多，往往是流于形式、走走过场。在社会转型过 程中，政治体制改革相对滞后。权力系统朝着“放权、松绑、给好处” 的方向改革，高度集权的局面被逐步打破，这对于提高经济运行的效 率具有积极意义，然而，由于相应的配套措施如规范体系、监督机制 等没有跟上，结果造成权力运行中自上而下的约束管制减弱，权力的 横向制约与自下而上的民主监督又不到位，加上缺少足够的社会舆论 监督，从而导致权力失控的现象严重，腐败案件频发。在惩治腐败工作中，也存在一些问题。一是认识偏差，干扰阻碍。 一些地方、部门和单位的领导存在“腐败有利于经济发展”“腐败无 碍大局”等错误认识，或以“影响政治稳定”、“维护党和政府的形象” 等借口干扰阻碍办案工作，司法机关的独立性、权威性受到挑战，导 致部分地方对职务犯罪惩治不力。二是执法不严，违法未究。现实中 有相当一批犯罪分子没有受到应有的法律制裁，犯罪黑数过大，有些 案件大案化小、小案化了，或内部“变通”处理。三是处刑过宽，处 遇过裕。一些职务犯罪分子被审判后，其获刑、服刑与其他犯罪性质 的罪犯相比，处境优裕。这种刑罚适用、执行中的不公正降低了刑罚 的预防功能和职务犯罪的成本。这些现象的存在，职务犯罪因“低成 本，高收益”而日益活跃、猖獗。3利益诱惑与“三观”扭曲市场经济具有重利性、竞争性、自主性、开放性、等价交换等特 性。这些特性正副作用并存，正作用是刺激促进了经济社会的发展， 副作用是对某些犯罪产生了很大的影响。重利意识会促使一些党员干 部滋生拜金主义思想和惟利是图行为；竞争意识会刺激一些党员干部 产生投机心理和不正当竞争行为；自主意识会引发一些党员干部的小 团体意识和地方保护主义思想；开放意识会使一些党员干部经不住考 验、抵不住诱惑，出现权力失控、行为失范；等价交换意识被一些党 员干部运用到党内政治生活、政府行政行为中，诱发官商勾结、权钱 交易。在社会主义市场经济体制建立和发展的过程中，腐朽生活方式 也会伺机寻找生存空间和繁衍场所，特别是市场活动中利益至上、等 价交换、自由竞争等经济意识，会逐渐向社会生活的各个层面和各种 人群的思想中渗透。在某种程度上说，整个社会物欲横流，实用主义 盛行，道德水准整体下降甚至异化，一些有权或有钱者，或依附求荣， 或卖官鬻爵。变革中的社会处处充满诱惑。在金钱、财物和美色的巨大诱惑下， 一些意志薄弱者的理想信念动摇，思想意识蜕变，世界观、人生观和 价值观发生扭曲。他们的世界观不是唯物而是唯心，人生观不是奉献 而是享乐，价值观不是有为而是有钱；他们把自我当成社会的中心， 把公共权力视为私人特权，把个人利益凌驾于国家和人民利益之上。 在经济建设大潮中，“逐利”成为主流，急功近利成为普遍的社会心 态。受封建社会“官本位”思想和西方社会“个人至上”、“拜金主义” 等观念的双重影响，一些人私欲膨胀和心理失衡，拜金主义、享乐主 义和极端个人主义不断滋长。在放松自律和缺乏他律的环境里，一部 分人容易堕落成腐败分子。4教育虚化与预防滞后中国共产党历来高度重视思想政治工作，改革开放以来也是如 此，但思想政治教育从内容到形式都缺乏创新，陈陈相因，以致教育 的效果并不理想。社会转型期职务犯罪的高发，与思想政治教育尤其 是反腐倡廉教育的弱化、虚化不无关系。1989年，邓小平同志在一 次谈话中指出，改革开放以来，“我们最大的失误是在教育方面，思 想政治工作薄弱了，教育发展不够在经济得到可喜发展、人民生 活水平得到改善的情况下，没有告诉人民，包括共产党员在内，应该 保持艰苦奋斗的传统。8反思我们的反腐倡廉教育，主要存在以下缺 陷：一是缺乏连续性。目前反腐倡廉教育的对象主要是在职的公职人 员，而对儿童、青少年的廉洁启蒙、公民意识、法制教育，对即将从 业、任职人员的职业道德、行为操守培养非常少，没有形成科学合理 的教育链条，缺乏连续性、全程性；对全体公民的廉洁教育则更少， 缺乏全民性。这一缺陷影响了社会良好风尚的形成、公民廉洁意识的 养成，以致腐败的土壤难以清除。二是针对性不强。传统的思想政治 教育几乎都是“布道式”的，具体表现为“高、大、空”，没有针对 不同的工作、岗位、年龄及思想实际进行，往往流于形式，效果不佳。 三是没有时代特色。教育的内容和形式都跟不上时代发展的要求，没 有鲜明的时代特色，难以让受众接受。在传统经济体制基础上确立的 道德准则与市场经济体制要求建立的道德准则这“两张皮”之间发生 冲突，而我们舆论宣传和思想政治教育灌输的基本上还是传统的内 容，跟不上经济政治形势的变化，从而导致思想政治教育软弱无力。教育是最基本的预防手段，而专门的预防腐败工作的开展，与惩 处相比，显得过于滞后，因而影响了综合治理效果。中国共产党自建 党之初就重视自身反腐问题，从十二大起的历次党代会，党的报告中 都提出“反对腐败”旗帜鲜明地与腐败现象作斗争。但“反对”主 要体现在惩治上，工作中主要落实在办案上，对从源头的预防缺乏足 够的重视 至少与惩处相比是这样。十六大报告提出“坚决反对和 防止腐败”加上了 “防止”一词，是反腐思路的重大战略性调整， 即把反腐重点转到了 “打”与“防”并重。十六大之后尤其是十七大 以来，中央对预防腐败的重视达到了前所未有的高度，从源头上防治 腐败已成为全党的共识和各级党委的重大决策部署。但至目前，“注 重预防”落实到具体工作中与中央精神相去甚远，预防工作远远不足， 惩防并举的工作局面还没有真正形成。检察机关自1989年起开始了预防职务犯罪的实践，围绕检察职 能结合办案开展了形式多样的预防活动，取得了一定的效果，成为预 防职务犯罪的一支重要的专门的力量。但面对依然严峻的反腐形势， 检察预防仍显势单力薄，队伍需要加强，内外部预防资源需要整合， 工作机制需要完善，预防的形式手段需要不断创新发展。三、防治职务犯罪对策一一惩防腐败体系建设之思考中共中央在科学总结社会主义市场经济条件下反腐倡廉基本经 验的基础上，颁布了建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防9章育良、陈宗瑜：廉政建设论一一市场经济条件下廉政与反腐机制研究，湖南人民出版社1998年版, 第71页。腐败体系实施纲要反腐倡廉要“坚持标本兼治，教育是基础，法 制是保证，监督是关键”。10教育、制度、监督并重的惩治和预防腐 败体系，是一个相互渗透彼此交叉的有机整体，涵盖了防治腐败的各 种举措。中共广东省纪委十届二次全会提出，扎实推进具有广东特色 的开放、动态、创新的惩治和预防腐败体系建设。本文就惩防体系建 设提出一些思考性建议。1.构建公民廉洁教育体系教育是国家反腐败战略的基石。防治腐败应从产生贪欲的根源解 决问题，教育既是基础又是根本，全社会的长期的道德规劝是预防腐 败的长远之策。为此，必须树立系统工程的思想，构建公民廉洁教育 体系。公民廉洁教育体系主要通过以下途径来构建：全民廉洁教育。正确的从政道德是廉政的思想基础，良好的社会 风尚是廉政的社会基础，这种正确从政道德、良好社会风尚的形成和 维持需要全社会的长期的道德规劝，因此，应把反腐倡廉教育扩展到 全体公民。全民廉洁教育需要由家庭、学校、社会共同参与和完成， 有赖于三者的有机衔接和相互配备来实现。家庭教育的核心是家庭伦 理、社会公德，营造和谐健康家庭。学校教育，既要教书，更要育人。 要加强道德教育和法制教育，普及基本道德和法律常识，培养良好的 公民意识、积极的人生态度和社会责任感。社会对人的成长的影响是 深远的，社会教育不容忽视。各机关、团体、组织，各企业、事业单 位要认真履行对人员的管理教育职责，同时要发挥新闻媒体的教育导 向功能，调动社区的力量，广泛开展廉政宣传教育。全程廉洁教育。十年树木，百年树人。要把对每个个体的廉洁教 育作为一个系统工程，从小抓起，到走上工作岗位、领导岗位，直至 退休，根据各个时期的学习工作生活和心理特点，进行连续不断的教 育，确保干部终身受教育。各个阶段各有侧重。儿童认知阶段，重在 伦理道德、廉洁意识的启蒙，播种美好心灵。青少年求学阶段，重在 正确的世界观、人生观、价值观和法制观念的培养，培养公民意识和 责任意识。应把廉洁教育纳入国民教育体系，针对不同年龄段在心理 特点、知识水平和接受能力的不同，以及思想道德形成发展的客观规 律，科学安排廉洁教育的内容与形式。成年从业阶段，或称公职教育 阶段，重点开展职业（从政）道德、行为操守、勤政廉政等教育，不 断提高公职人员的思想道德境界，增强他们的自律意识和廉政责任 感。公职教育应常抓不懈，还要针对年龄变化、岗位（职务）变化、 任职阶段，以及新形势下遇到的新情况新问题，适时地进行专题性的、 有针对性的教育。女如理想信念教育；忧患意识教育；从政心理教育； 职业理想、职业操守和职业规范教育；党员干部谨慎用权、谨慎交际 的原则和技巧教育；公职人员人生幸福和生命自由的情理教育，等等。廉政文化建设。廉政文化，是指人们关于廉政的知识、信仰、规 范及与之相适应的生活方式、社会评价等。廉政建设离不开廉政文化 的支撑。廉政文化建设好了，它所包含的精神、理念、价值观、道德 准则等，就会在社会上广泛传播，可以增强反腐倡廉教育的渗透力和 影响力，培育坚定的廉政信仰，塑造强大的廉政舆论，为反腐倡廉建 设营造良好的外部环境。要通过各种形式和载体，运用各种方法和手 段，广泛弘扬传统美德和先进文化，大力倡导健康生活方式和社会诚 信风尚，普遍提高公民的思想道德水准和廉洁奉公意识，营造出全社 会肃贪倡廉的文化舆论氛围。2增强制度可操作性，注重制度创新，加大制度执行力度近年来，党和国家的反腐败理论从“权力反腐”向“制度反腐” 倾斜，从注重腐败之“流”转向腐败之“源”。制度具有根本性，廉 政制度建设是反腐败的保证和长远之策。检视我国以往的廉政制度， 主要存在以下问题：可操作性不强、过于滞后、执行软弱。为此，在 建立健全反腐倡廉制度体系过程中，必须增强制度可操作性，注重制 度创新，加大制度执行力度。增强制度可操作性。以往廉政制度可操作性不强主要体现在：原 则性规定多，如常使用“禁止”、“不准”等原则性语言，程序性规定 少，具体可操作的实施细则较少；定性的规定多，定量的规定少，从 而使执行制度的随意性和弹性大。而一些法治和廉政程度较高的国 家，在完备的廉政法制中，既注重原则性规定，也注重程序性规定； 既有定性的规定，也有定量的规定。如新加坡的公务员指导手册 中规定，公务员借钱不得超过本人三个月工资、不准购买与本单位有 业务关系企业的股票、不得私人经营买卖或兼职、受礼必须申报和交 公等，严密具体而又便于操作。借鉴国外的成功经验，我们在加快完 善反腐败法律制度的过程中，要重视法律法规的细化和可操作性，既 要使公职人员明确自己的权、责、利和行为规范，便于遵照执行，又 要利于国家和社会进行监督。注重制度创新。制度建设是一个动态的过程，要与市场经济的发 展进程、运行规则相适应、相俱进，由“腐败刺激出被动的制度创新” 转变为主动地进行制度创新，以制度创新防治腐败和推动社会进步。 要完善反腐倡廉相关法律法规、对权力制约监督制度、国家工作人员 行为规范制度、考核和惩戒制度以及反腐败工作机制。要结合日常工 作管理尤其是业务改革，按照形势发展的新要求，不断充实完善各项 制度中滞后的、不适应的部分，规范权力运行、工作流程，用制度管 权、管事、管人。制度建设的核心是减少人为因素和随意性，消除管 理漏洞和违法犯罪隐患。加大制度执行力度。再好的制度，如果不去执行，也是一纸具文。 现实中，有制度不执行或变通执行的情况非常突出，使得制度的约束 力大打折扣。制度制定出来，工作只完成了一半，还要下大力气狠抓 制度的落实。首先，领导干部要增强制度意识，带头遵守制度，营造 人人执行制度的良好氛围。第二，要加强制度执行情况的监督检查， 及时解决制度执行中存在的突出问题。第三，要严肃责任追究，不管 是谁违反制度，都应予以追究，切实维护制度的严肃性和权威性。3增强监督机构的权威和效能，发挥社会监督的强大力量“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”， “要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。11抑制腐败的关键， 在于制约和监督权力，使之无法用来谋取私利，主要通过以法制权、 以权制权和以民制权等相辅相成的手段。我国的权力监督体系日趋完 备,各监督机构的设置也体现了以法制权、以权制权等权力制衡理论， 问题的关键是要树立监督机构的现实权威，充分发挥其监督效能。要 加强党内监督，进一步扩大纪检派驻的范围，加大巡视的力度，以优 良的党风带政风；加强国家权力机关的监督、政协的民主监督，保证 国家权力依法行使，促进党和国家机关改进工作；加强法律监督，惩 治职务犯罪，维护社会公平正义；加强行政监督，保证政令畅通，促 进勤政廉政，以形成监督合力，增强整体监督效能。要以领导班子和 领导干部为重点对象，以干部选拔任用、行政审批、资金使用、国有 资产管理等为重点领域、重点部位和重点环节，完善监督措施，健全 监督程序，实施全方位、全环节和全过程的监督，让监督的触角触及 业务流程、工作管理的每个环节、各个岗位、所有人群，使监督与权 力运行相伴行，逐步形成有效管用的权力运行监督机制，防止决策失 误、权力失控、行为失范。在建立社会主义民主法治国家的今天，社会监督必不可少。社会 监督主要包括群众监督和新闻舆论监督。在群众监督方面，要保障群 众监督权，提高组织化程度，扩展监督渠道。畅通举报、信访、控诉 和民主评议等群众监督渠道，相关部门增强服务意识，提高工作效率， 实现权力行使与维护群众利益相统一。培育腐败监察的非政府力量， 推动反腐败发展和民主化进程。探索建立独立、公正的廉政建设监测 评估体系，实现科学反腐、科学建设。新闻舆论监督是其他监督所无 法替代的，它具有时效快、辐射面广、透明度高和震慑力大等独特优 势，“曝光”对腐败分子具有强大的震慑力。要引导新闻媒体把握正 确的舆论导向，支持媒体进行实事求是和对社会负责任的监督，鼓励 以媒体为主导的全社会共同参与监督。“不是坏人总能得逞，而是好人漠然置之。”只要整个监督体系 协同有效运作，各种监督力量密切配合互补，就能形成全社会的抑制 腐败的讨伐环境和天罗地网。可以想象，在全社会的讨伐声中，腐败 分子如陷入汪洋大海。4增强惩治的预防功能，实现综合防治从某种意义上说，惩治属于监督的范畴。在从严惩治，加大办案 工作力度的同时，要最大限度地发挥惩治的预防功能，实现震慑犯罪， 预防和减少犯罪的目的。为此，面对依然严峻的反腐形势，要在现有 反腐力量及工作水平的基础上，着力抓好以下工作：1）突出打击重 点，增强办案效果。纪检监察机关、检察机关要运用集中打击的刑事 政策和斗争策略，集中力量查办大案要案和重点领域案件，重点查办 在当地影响大和人民群众反映强烈的案件，深入开展治理商业贿赂专 项工作，以增强打击的震慑效应。同时，要提高刑罚确定性，健全财 产刑、资格刑和自由刑有机结合的多元刑罚体系，实现刑罚效益最大 化。（2）大力推进侦查一体化机制建设和侦查现代化建设。检察机关 要优化侦查资源配置，提高侦查整体作战效能，快速侦破各类大案要 案、窝案串案和复杂疑难案件，以提高司法效率。（3）加强发案规律、 治理对策研究和反腐队伍建设。要深入研究市场经济条件下职务犯罪 的特点、原因和发案规律，准确掌握特定行业的改革发展情况，了解 其内部工作机制和权力运行方式，找出其犯罪易发多发的主要环节、 部位、人员及作案手段，以指导促进侦查和预防工作。要通过办案实 践和技能培训等多种途径和形式，大力提高能力素质，打造出专业化 的反腐队伍，保障反腐败工作的持续深入发展。（4）更加注重预防， 结合办案有效开展预防职务犯罪工作。严厉惩治犯罪的同时，要结合 办案对发案的单位和行业开展预防职务犯罪工作，针对存在问题进行 整治和开展廉政建设。检察机关要在党委统一领导的职务犯罪综合防 治格局中，充分发挥职能优势和实践经验，加强与有关部门配合，形 成专项预防与系统预防、检察部门预防与社会预防相结合的预防职务 犯罪工作机制，推动建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐 败体系。