我国城市基础设施投融资体制改革的难点分析

国内都市基本设施投融资体制改革的难点分析摘 要：都市基本设施建设水平是一种都市发展的重要标志，也是都市经济社会发展的重要约束条件，而都市基本设施建设状况又与其投融资体制密切有关。改革开放以来，国内都市基本设施投融资体制改革获得了一定成效，但是，投融资主体单一、投融资渠道狭窄、投融资方式相对匮乏、政府直接投资比重较高的状况还没有得到主线变化。本文从都市基本设施投融资体制改革的总体目的和具体原则入手，在对目前国内都市基本设施投融资体制改革中存在的难点问题进行分析的基本上，提出了改革国内都市基本设施投融资体制的对策思路。核心词：都市基本设施 投融资体制改革 难点 思路随着国内国民经济和社会的发展，各级都市政府加大了对基本设施的投资力度，都市建设有了很大发展。特别是自上个世纪90年代以来，都市建设保持了迅速的增长态势，都市基本设施已经具有了相称规模。但是，目前国内都市基本设施建设总体水平仍然落后，例如在供水方面，国内目前缺水都市近400个，其中因都市供水设施局限性导致缺水的占2/3；在交通方面，目前国内都市人均拥有道路面积为11平方米，路网密度57公里/平方公里，与国外发达国家1525平方米、1220公里/平方公里的水平相比，差距很大；在环境卫生方面，根据全国118座大都市浅层地下水的调查，97.5%的都市受到不同限度的污染，其中40%的都市受到重度污染。调查的全国656个都市中，大气环境质量符合国家一级原则的都市不到1%。都市基本设施建设的滞后，与国内经济社会发展的规定不相适应，也成为制约经济社会发展的瓶颈。国内都市基本设施建设的现状与其投融资体制改革密切有关。改革开放以来，通过三十年多的实践摸索，国内都市基本设施投融资领域的改革获得了初步成效，投融资主体、投融资渠道及投融资方式等方面都得到了一定的发展和优化，但是，目前都市基本设施投融资主体单一、投融资渠道狭窄、投融资方式相对匮乏、政府直接投资比重较高的状况还没有得到主线变化，因此，改革都市基本设施的投融资体制是解决国内都市基本设施建设落后的重要途径。一、都市基本设施投融资体制改革的目的和原则目前，都市基本设施投融资体制改革还远未到位，这一领域已经成为国内经济体制改革最滞后的“堡垒”。在现行多种改革措施的基本上，如何进一步明确改革目的，系统设计改革方案，进一步推动都市基本设施投融资体制创新，是目前国内社会经济生活中的一项急切而艰巨的任务。（一）改革的总体目的。与社会主义市场经济体制相适应，都市基本设施投融资体制改革的总体目的是，通过体制机制创新增进市场竞争，建立以市场为导向的新型投融资体制，实现投资主体多元化、融资方式多样化、项目管理专业化、政府调控法制化、中介服务社会化，为经济社会发展提供规模合适、质量优良、运营高效的都市基本设施产品（服务）。（二）改革的基本原则 1、政府主导、市场运作、社会参与。坚持政府主导是指改革必须在政府可控状态下进行，政府要在都市基本设施的规划、政策制定、服务定价、普遍服务义务设定等方面发挥重要的、决定性的作用，并且政府要在对社会投资进行引导的同步，加强对社会投资的监管。坚持市场运作是指在政府的宏观调控下，但凡市场机制可以发挥基本性作用的环节和领域，要全面引入市场机制，在投资、融资、建设、运营各个环节以及整个流程上引入竞争机制和市场化运作模式。坚持社会参与是指改革波及全社会利益，要广泛发动专家学者、社会公众、新闻媒体、社会投资人、改革波及的部门和公司等各个利益群体，通过多种途径和方式，参与到改革决策和实行、投资决策和实行等各个方面。2、投资（融资）、建设、运营、监管互相分离。决策、执行、监督互相制衡是现代国家构建政府组织和有效履行政府职能的基本准则之一，同样应当运用到都市基本设施投融资领域。长期以来，国内都市基本设施投融资领域最突出的特色就是浓厚的行政性垄断和国有资本垄断现象，在这种体制下，政府往往通过对国有公司的行政干预直接配备基本设施资源，政府既是裁判员，又是运动员，政府缺位、越位与错位并存，而国有公司也往往借助政府的行政垄断巩固自己的行业垄断地位，从而产生种种弊端。重塑新型投融资体制，必须坚持投资（融资）、建设、运营、监管互相分离原则：一是构建全新的政府组织机构模式，打破行业部门管理体制，实行职能统一管理、机构相对分离，实现政府从公共服务的生产者、提供者向规则制定者、决策者、监管者的转变；二是确立公司投资主体地位，推动政企分开、政资分开，切实做到谁投资、谁所有、谁受益、谁承当风险。3、整体设计、分步推动、灵活多样。在都市基本设施领域建立市场化投融资体制是一种长期、复杂而艰巨的过程，不也许一蹴而就。因此，在设计改革的整体路线图的同步，要坚持循序渐进、分步推动的原则，加强分析研究，明确哪些环节、行业、公司或项目适合市场化，哪些不适合市场化，以及适合什么方式的市场化。对于适合市场化的方面，条件基本具有的，要加快推动改革步伐；条件不具有的，要发明条件，分布推动实行改革，逐渐到位。表目前具体改革政策上，就是以循序渐进的市场开放，来推动政府职能转换和国企机制转变；以增量建设项目的急改（率先市场化）来带动存量项目的缓改，以多点、多环节的突破来推动各个面上的全面进一步改革。同步，还要根据不同都市的状况和基本设施的特点，区别规划，分类指引，建立灵活多样化的都市基本设施投融资模式。二、都市基本设施投融资体制改革的难点分析现行都市基本设施投融资体制始于筹划经济下的投资体制，虽几经改革但仍带有浓厚的老式体制色彩，存在许多问题亟待解决。同步，大量问题并不只是投融资自身的问题，而是国内经济社会发展过程中诸多深层次问题的集中体现，改革往往牵一发而动全身。因此，都市基本设施投融资体制改革的难度很大。（一）政府职能转变问题。在目前的都市基本设施领域，政府具有三重角色：一是作为一般社会管理者的角色；二是作为行业管理者的角色；三是作为公司所有者或者说是生产者的角色。如果政府一方面是公司的所有者，另一方面是社会的管理者、市场的管理者，就会存在深刻的角色冲突。一方面，从政企关系上看，公司附属于政府，没有竞争压力，政府做了许多公司做的事件。在政府及其所属部门的行政垄断控制和操纵下，从属于政府的都市投资公司（或其她投融资公司）并不是真正的公司。政企不分、政资不分，从市场准入、项目决策，到融资方案制定、产量的规定以及产品和服务的定价，政府部门都直接进行干预和控制，凭借行政手段实行直接管理。由于政府部门与公司有着太多的联系，形成并固化了部门利益。另一方面，从产权构造看，都市投资公司属于国有公司，虽然进行了公司制改造，但并没有建立起规范的法人治理构造，没有完全按商业化原则进行考核和管理。再次，从业务范畴看，都市投资公司既承当政府下达的非经营性基本设施建设任务，也从事一般的经营性基本设施建设任务。正是由于承当着政府的政策性任务，才有了低效率经营的借口，公司预算约束软化，虽然亏损也可以依托政府补贴生存。解决好上述三重角色之间的冲突关系，正是波及到政府职能的转变问题。从都市基本设施的本质属性来看，政府参与都市基本设施的投资、建设、管理、经营是必不可少的，问题是政府参与的范畴如何界定，即政府如何由完全投资者转变为部分投资者、组织者、管理者和经营者？政府如何去实行参与职能？这是改革的难点之一。其二，目前政府的一般社会管理者、行业管理者与国有资本所有者职能是一体的、混淆的，从而产生了政府职能的错位，如何理顺三者的关系，这是政府具体职能转变的又一种难点。（二）出资人主体缺位问题。在现行都市基本设施投融资体制下，都市投资公司（或城建公司）作为投融资主体，多数是以国有独资公司的形式存在的，其注册资本来源于政府财政拨付，政府是事实上的投融资主体，直接承当基本设施建设的重要责任，既是投资者，又是经营者，还是建设项目投融资市场的管理者。但是建设项目的决策、融资、建设、经营和管理又由政府的不同部门来执行，因此没有形成真正意义上的，符合风险和收益一体化规定的投融资主体。代表政府作为都市基本设施投资主体的投融资公司，事实上仅担当“出纳”角色，只负责筹集资金和支付资金，未能全方位地参与都市基本设施建设管理，某些工程项目建设管理事务是由建设部门从有关单位临时抽调人员构成的各类临时性质的工程指挥部（项目部）组织实行，“管钱”与“管事”相分离，形成机制上的管理脱节，职责分割，管理责任难以落到实处。正是由于都市基本设施投融资体系中缺少真正的主体，投资决策和资金使用都是政府官员通过投融资公司做出，导致监管不力，产权不明晰，债权债务关系混乱。也正是由于投融资公司事实上与政府具有行政上的从属关系，只负责进行项目融资和建设，而对项目决策和经营没有发言权，市场主体法律实质缺损。出资人主体缺位还导致责、权、利不统一，“谁投资，谁决策，谁负责”的投资风险约束机制和责任机制难以贯彻，资金使用效率低下。出资人主体缺位的实质是体制问题，既有投融资体制自身的问题，又波及产权制度改革、国有资产管理体制改革、政府行政管理体制改革问题，解决这一问题难度很大。（三）各方利益的调节问题。推动市场化取向的都市基本设施投融资体制改革，需要对既有的利益格局进行调节，有些需要直接打破重建新的利益格局，因此，改革会遇到方方面面的阻力。从政府部门来看，长期的政府垄断经营，在都市基本设施各行业已形成利益集团，特别是某些重要的都市基本设施项目，从设计、施工到经营管理等，大都是行政管理部门自己的企事业单位，表面脱钩了，事实上仍有千丝万缕的关系。无论是政府职能转变、组织机构调节、投资体制改革，还是国资管理体制、产权制度改革，或是引入社会资本、放开市场准入等等，无不波及到政府部门利益调节，都存在梗阻问题。从公司来看，打破垄断、引入竞争短期内将对都市基本设施公司的生存和发展产生巨大冲击；推动政企分开、政资分开、政事分开，加快建立现代公司制度，也会对公司职工利益产生冲击，进而影响社会稳定；再有，各地城投（城建）公司如何调节以适应投融资体制改革，也波及到各方利益调节问题。从中央与地方、以及地方各级政府之间的关系来看，现行投融资体制下，都市基本设施投资建设和管理职能属于地方政府职能范畴，但地方政府并没有相应的稳定的财力保障，即事权与财权不匹配，中央与地方、地方各级政府之间普遍存在着事权下移与财权上收的问题。投融资体制改革必然波及到各级政府财权、财力的调节和分派问题，这也是改革的一种难点。（四）新型融资方式的合用性问题。一方面，新型融资方式的大范畴实行波及到一系列法律法规的修改完善问题。例如，BOT项目运用外资往往波及到政府担保问题，国内法律法规却对政府担保做出了种种限制；PPP项目融资基本存在法律空白，国际上PPP项目融资的某些惯例和做法甚至与国内现行的法律、法规是相冲突的。另一方面，市场准入限制了新型融资方式的实行。引入新型融资方式重要是运用社会资金投资都市基本设施建设。虽然目前中央文献已经明确规定大部分都市基本设施领域向外资、民营资本开放，但在实际执行中，一方面，地方政府并没有具体的实行细则；另一方面，市场准入仍需要分类审批，这对外资和民营资本是一种实质的限制。再次，国内资我市场发育并不完善，对使用新型融资方式也是一种阻碍。例如，政策性银行贷款使用限制严格，债券市场不太成熟，机构投资者严重局限性，保险基金、社保基金、住房基金等大型基金尚没有进入基本设施领域等等，都不利于市场化融资方式的发展。此外，运作机构缺少也是新型融资方式难以实行的重要因素之一。社会资本进入都市基本设施领域，在运用BOT、TOT等市场化项目时，遇到了谁代表政府与公司签约的问题。按照国家有关政策规定，政府不能从事经营性活动，严禁地方政府与公司签订商业合同。目前，已有的BOT项目合同，有的是与政府主管部门签订的，有的是与政府主管部门下属的公司签订的。某些公司对合同的合法性和信赖度，重要取决于对政府领导的信任，而不是合同自身的法律效力。这也是目前制约市场化融资的一种问题。（五）社会资本的进入障碍问题。一是行政体制障碍。例如，项目审批繁杂，社会资本投资基本设施项目，审批环节多、耗时长；缺少有效的政府服务、完善的政府规制和管制机构等。二是市场准入障碍。所有制歧视、地方保护、部门垄断等在各地均有不同限度的存在，为社会资本的进入设立了难以突破的“禁区”。三是政策环境的障碍，涉及缺少法律保护、政策难以操作、收费体制尚未全面建立等。四是融资障碍，民营经济相对国有经济的融资机会少、规模小、期限短、比重低、品种少、成本高，远远满足不了各类民营公司投资都市基本设施建设。五是权益保障障碍。突出表目前投资经营契约的履行方面，目前某些地方政府与民营经济环绕国有公司的承包、租赁经营权，公有土地的承包经营权，基本设施的特许经营权签订了一系列契约，且规定除了工商行政管理部门之外，任何单位和个人无权扣缴、吊销公司的经营执照，但是，某些地方看待民间投资经营政策缺少稳定性，时紧时松，甚至说变就变，并且，往往在投资阶段什么事都好说，什么承诺都敢做，而到了收取回报的时候，政府的政策就发生了变化。由此带来的民间投资的风险损失往往不予补偿，使得民间投资的合法经营权益难以保障。三、都市基本设施投融资体制改革的总体思路国内都市基本设施投融资领域存在的诸多问题，归根结底是体制问题，解决问题的主线出路在于体制创新，特别是管理体制创新。只有解决了管理体制问题，才干真正打破行政垄断，引入竞争机制，实现投资主体多元化，从而消除阻碍各项改革的体制障碍，推动筹资机制创新和融资方式的市场化改革。基于以上分析，都市基本设施投融资体制创新的总体思路如下：（一）管理体制创新。基本设施管理体制决定投融资的主体、构造和方式，并直接影响投资效率。基本设施管理体制创新波及投资管理体制、建设管理体制、经营管理体制和政府监管体制四个层面的创新。改革的要点涉及：构建都市基本设施项目分类管理的基本框架，界定政府与市场的投资范畴，搭建组织管理体系，解决政府在都市基本设施投资中的“越位”和“缺位”问题，完善项目投资决策机制和法人责任机制，实现投资管理体制创新；创新都市基本设施建设管理的组织模式，实现项目按不同类别的集中归口、统一管理，通过引入市场化建设管理机制，提高资金使用效率；建立以新型“公私伙伴关系”为基本的市场化经营管理机制，实现经营管理的公司化、商业化、契约化；建立政府对市场的管制体系，强化政府的宏观调控和微观管理职能，增进都市基本设施的健康发展。（二）政府筹资机制创新。筹资是都市基本设施建设的前提，不同的筹资模式决定了都市基本设施产品（服务）的提供方式，进而决定了都市基本设施发展的可持续性。都市基本设施政府筹资机制创新要重点把握四个方面：理顺都市政府与上级政府的投资关系，合理界定各自的职能范畴和界线，实现事权、财权相匹配；改革地方税收制度，建立相对稳定的地方政府资金来源渠道，有效缓和“资金瓶颈”；规范土地收益管理，建立土地出让金收支预算管理体系，稳定基本设施资金来源；确立使用者收费作为都市基本设施筹资的基本性地位，改革不合理的定价方式，建立合理的价格形成机制和价格监管体制。（三）市场化融资方式创新。融资重要是指市场主体行为，是都市基本设施建设和发展的保证。借鉴国外都市基本设施融资的经验，发展国内都市基本设施，要在积极实践多种市场化融资方式的同步，重点在项目融资、市政债券发行和民间资本参与三个方面有所创新、获得突破。有关项目融资问题，要重点在法律规范、制度安排、银行支持和项目投资人的哺育等方面采用措施，加大推广力度。有关市政债券发行，要着重把握举债主体的选择性、发债规模的可控性和债务用途的专项性等问题，近期即可以选择某些大都市进行试点，循序渐进，逐渐向符合条件的大中都市推广。有关民间资本参与，要研究建立民间资本参与的制度框架，积极发明条件，广泛采用多种融资方式，并重点在市场准入原则、融资体系建设、政府公共服务等方面采用公平、公正的对策。参照文献：丁向阳：都市基本设施市场化理论与与实践，经济科学出版社，.邓淑莲：中国基本设施的公共政策，上海财经大学出版社，.林森木：改革国内基本设施投资体制，中国经济出版社，.高培勇、王晶等：都市财政管理，经济科学出版社，.杨庆育、赵骅等：基本设施建设投融资理论与创新，重庆大学出版社，.