我国城市公共安全与应急管理的探讨

国内都市公共安全与应急管理的探讨摘要：都市是人类文明与创新的核心载体，安全是现代化都市的第一要素，都市安全是都市可持续战略的重要构成部分。目前国内处在经济转轨、社会转型期和迅速发展的特殊时期，公共安全形势日益严峻，国内都市公共安全应急管理体系的建设已经十分急切。本文将探讨公共安全与应急管理的内涵、分析建立应急管理体系的必要性和重要性、针对国内公共管理与应急管理存在的问题、通过借鉴外国的经验，为国内的都市公共安全和应急管理建设提出建议。核心词：公共安全，应急管理，问题与对策的思考1、公共安全与应急管理的内涵在现代社会，公共安全已经不仅仅是指老式的安全和公共安全秩序。随着经济的发展和都市建设速度的加快,现代工业、新技术、信息产业高速发展, 安全问题已经延伸到生产、生活、环境、技术、信息等社会各个领域,。公共安全是指为了使公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，由政府及社会提供的避免多种重大事件、事故和灾害的发生、保护人民生命财产安全、减少社会危害和经济损失的基本保障，是政府加强社会管理和公共服务的重要内容，是全面建设小康社会的基本。根据发生的机理和过程，公共安全波及自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全4大方面。应急管理是指政府及其公共机构在突发公共事件的事前避免、事发应付、事中处置和蔼后管理过程中，通过建立必要的应急机制，采用一系列必要措施，保障公众生命财产安全，增进社会和谐健康发展的有关活动。应急管理是对突发公共事件的全过程管理，根据突发公共事件的预警、发生、缓和、和蔼后四个发展阶段，应急管理可分为预测预警、辨认控制、紧急处置和蔼后管理四个过程。应急管理是一种动态管理，涉及避免、准备、响应和恢复四个阶段，均体目前滚轮突发公共事件的各个阶段。应急管理是公共安全的重要内容。应急管理将重点重要集中在事件发生时的紧急控制和解决阶段，即应对阶段。虽然应急管理也有灾前的准备和灾后的恢复，但应急管理中的准备和避免是为应对服务的，恢复是对灾后导致后果的即时性、被动性的活动，也就是说是应对活动的自然延伸。而公共安全管理中的避免、准备、应对、和恢复是建立在防灾、减灾思想基本上的，也就是可以避免的制止、不能避免的就减轻其影响和损失。它不仅关注应对阶段，并且关注避免、准备、应对和恢复等一系列过程。面对高风险社会的现实和众多的突发公共安全事件，我们必须要从应急管理模式向公共安全管理模式转变。2、加强都市公共安全和应急管理的必要性和重要性如今，随着科技的飞速发展水平、社会的不断整合，加之国内正处在社会转型期，多种社会矛盾日益严重和公共安全事件的浮现，影响了国内社会的稳定与和谐，国民经济全面、协调、可持续发展，因此，加强公共安全和应急管理有着不凡的意义。近来几年来，国内政府高度注重公共安全和应急管理，加强公共安全和应急管理至少在如下方面发挥重要作用：（1） 有助于稳定社会公共秩序、化解社会矛盾和危机、增进经济社会的全面、协调、可持续发展。（2）有助于全面贯彻科学发展观、坚持以人为本、执政为民、构建社会主义和谐社会。（3）有助于最大限度的避免和减少突发事件及其导致的损害，保障公众的生命财产安全。3、公共安全的典型案例的启示南方冰雪灾害案例引起的启示从1月10日开始，一场持续近1个月的低温、雨雪冰冻天气袭击了中国南方十九个省区市，其影响范畴之广、所导致的灾害之重为历史罕见，属五十年一遇，部分地区为百年一遇。本次灾害天气是在全球气候变暖背景下，受拉尼娜极端气候影响所致。受灾害影响，中国南方大部分地区交通中断，电力、供水设施遭受重创，春运受阻，群众平常生活受到严重影响。时值春运高峰，南北交通大动脉京珠高速公路广东、湖南段被冰雪覆盖断路，积压了大批车辆，受困者有的长达十几天；广州、杭州等地的火车站大批旅客滞留，许多旅客不得不留在本地过年。几十万子弟兵和武警战士，数十万警力，18万电力抢修人员，成千上万名干部群众都紧急行动起来。投入人员之众、物资之多，为1998年抗洪以来所仅见。截止2月12日，灾害波及21个省(区、市、兵团)，因灾死亡107人，失踪8人，紧急转移安顿151.2万人，合计救济铁路公路滞留人员192.7万人；农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530万亩；森林受损面积近2.6亿亩；倒塌房屋35.4万间；由于灾害直接经济损失1111亿 元。其中湖南、贵州、江西、安徽、湖北、广西、四川等省(区)受灾较为严重。雪冰冻灾害引起了我们有关公共安全与应急管理的进一步思考:重要基本设施抗灾能力局限性,国内电力、公路、铁路等重要基本设施设计和建设缺少防灾备灾的合理考虑;市政公用设施规划设计未充足考虑抗灾需要,应急物资储藏和保障能力局限性;抢险救灾必要装备匾乏,抢险救灾技术力量局限性;需加强重特大灾害的综合风险预警能力,对极端灾害性天气也许导致的经济社会影响预评估和相应的准备不充足、不到位;突发事件应急的“一案三制”预案、体制、机制、法制需要在实践中不断修改和完善。4、国内都市公共安全与应急管理的思考4.1国内都市公共安全问题的现状与问题1950年-1992年间，各类灾害导致的经济损失合计2.6亿元，灾害损失占同期国民收入的5.09%，占同期国家财政收入的12%以上。国内GDP持续近年保持8%的高速增长，但多种灾害导致的损失也逐渐上升。每年因公共安全问题导致的经济损失达6500亿元，约占GDP总量的6%。每年夺去20万人的珍贵生命。的SARS事件、禽流感事件、北京密云踩踏事件、北京暴雨淹城事件、北京大学堵车事件、重庆天原化工厂气体泄露事件由以上几组数字和典型案例可以懂得，目前受自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全等突发事件影响，国内都市公共安全问题仍然比较严峻。国内公共安全与应急管理体系的建设起步较晚，整个社会的公共安全与应急能力发展逐渐无法与经济发展需求相适应，其重要矛盾体现为：现行公共安全与应急管理体系与日益增长的安全需要的矛盾。公共安全综合管理信息系统与数据库的落后，致使都市公共安全信息管理技术平台缺少长期规划和运营保障，有限的资源运用方式无法满足日益增长的安全需求，管理水平基本停留在行政部门一级，无法实现全社会共同监管。较强的公共安全管理与应急子系统与较弱的综合管理水平的矛盾。国内现行都市公共安全与应急管理体系是在筹划经济时代建立起来的，实行的是分灾类、分部门、分地区的单一减灾管理模式。而随着社会的发展，灾害的评估、预警机制不健全，防灾减灾行动难以实现统一的指挥协调，资源配备无法优化整合。4.2国内都市公共安全问题的特点都市化进程既带来了都市经济的飞速发展，也带来了更多的安全问题。都市随时面临灾害与公共危机侵袭的也许。4.2.1具有放大效应都市空间的集中性，人口密度的稠密行和经济的的密集型会对都市灾害损失产生放大作用，从而产生严重的后果。一般都市受灾害作用发生中档破坏时，其功能的基本恢复需要一种月以上，而一次中型灾害甚至可使一种都市的现代化进程延缓。4.2.2具有多米诺效应或连锁效应由一种灾害的发生引起另一种或几种灾害的现象，称为灾害链。都市功能管网构造复杂，整体性强,当一种功能失效时,常波及其她系统的功能，产生次生灾害或耦合因素下系统的破坏。4.2.3是多因素、多环节耦合的成果。都市具有典型的复杂系统特性，都市设施、生命线系统、人群行为等构成复杂的多子系统、多功能体系，由于各子系统间的复杂性、密切有关性与依赖性，灾害事件一旦发生，往往在多种子系统间导致耦合作用，导致严重的灾害后果。4.2.4 具有突发性。突发性都市公共安全灾害具有忽然发生的特点，往往在形成几小时至数十天内，对承载体形成强大的冲击，其影响水平较一般水平高出许多倍。4.2.5波及范畴广，破坏性强都市是一种复杂的有机体，都市公共安全波及到人们生活的方方面面，一旦浮现问题就会牵涉到各方利益，影响整个社会的稳定和发展，而后果往往随着危机的恶化而加剧，单体的突发事件极易放大为群体的社会危机，导致巨大的损失。 4.2.6风险的不拟定性引起突发事件的因素是多方面的，还加入了某些此前所知甚少或全然无知的新的风险因素，并且在因果关系上不是简朴的线性关系。都市规模越大，相对的安全隐患也越多，并且不容易发现。多种风险的不拟定度比较高。4.2.7公共安全事件国际化限度加大中国作为国际社会的一部分，任何安全事件都也许导致国际性影响。而随着世界经济一体化，日益便捷的交通与国家化的信息网络，恐怖袭击与传染性病毒很容易就被带到世界任何一种角落，舍得这种影响波及范畴更大，后果也更严重。4.3都市公共安全问题的因素分析4.3.1都市化进程的加快随着社会经济的迅速发展，都市数量迅速增长、都市规模急剧膨胀、都市人口迅速增长、都市财富迅速积聚，四者交错重叠，都市公共安全的风险急剧积累。都市化进程既带来了都市经济的飞速发展，也带来了更多的安全问题，使都市公共安全形势十分严峻，都市随时面临灾害与公共危机侵袭的也许。4.3.2体制改革进一步进行改革的进一步，体制的转轨，极大地释放了社会生产力，增强了综合国力和提高了人们的生活水平。而经济能量的集聚、扩散和转移是都市形成与发展的基本。社会存在决定社会意识，人们收入增长，消费水平提高，一方面满足需求层次的变化。另一方面带来了新的都市公共安全问题。例如自行车变汽车，变化了都市空气的质量，导致了严重的环境问题； 4.3.3全方位对外开放中国实行对外开放的政策，在全球经济一体化的背景下中国加入世界贸易组织，闭关锁国的中国走向世界。一方面引入外资，发展合资、合伙、独资的外贸经济；一方面实行“走出去”战略，开脱国际市场，合伙共赢，推动了中国经济的发展，提高了中国的对外形象。但是，对外依存度的增长，使都市公共安全危机迅速传递和扩散。4.3.4科技进步和工业化进程的加快科技的发展和应用使都市面临与高风险科技系统长期共存的窘境,加速了新安全问题的产生。如多种电器和易燃物品的大量使用,多种危险化学品生产、加工、运送、储存等,使火灾、爆炸和危险化学品泄漏等事故多发；发达国家工业化历史证明，工业化进程加快，特别是中化工业的发展会带来较多的安全问题。4.3.5都市公共安全管理相对滞后国内各级政府对公共安全面的管理相对滞后，还存在着许多问题，如公共安全法律体系不健全、公共安全管理体制不健全、公共安全应急机制不健全、都市公共安全规划不健全。5.对国内都市公共安全与应急管理建设的建议建立健全与发展社会主义市场经济相适应的社会管理体制，对保持良好的社会秩序，有效应对多种突发事件，维护人民群众的主线利益，维护改革发展稳定的大局具有重大意义。5.1建设完整的都市公共安全和应急管理的法律体系以宪法为主线大法，以专门法律和行政法规为基本构成部分，形成一整套有关都市公共安全和应急管理的法律制度，使我们对都市公共安全，对危机的预警报告，危机的解决预案，政府各部门及社会公众的责任义务，国家财力的动用和社会资源的征用等做出规范，使都市公共安全和应急管理走向规范化、制度化和法律化的轨道。5.2树立以人为本的都市规划理念 都市规划坚持“以人为本”，坚持全面、协调和可持续的科学发展观，更加强调“以物为本”转向“以人为本”；都市规划坚持以保卫生命与财产安全为都市规划设计的出发点，维护都市规划的权威性、独立性和规范性，保障都市规划方案在都市建设中的真正贯彻。5.3建立健全都市公共安全与应急管理体制一方面应当建立“集中指挥”与“分类指挥”相结合的指挥体系，可分为四级：第一级是现场解决指挥部（最基层）；第二层是专业部门指挥机构；第三层是都市政府指挥中心；第四层是省级地区指挥中心；第五层是国家指挥中心（最高层）另一方面应当建立高效的应急管理体系。最后应当建立可靠的信息控制体系。如成立专门的、常设性公共安全信息管理机构；建立都市公共安全信息平台；完善公共安全信息通报制度；适时、适度的警情发布和社会公示；对公共安全事件导致后果及损失进行科学评估等等。5.4建立和完善都市公共安全保障体系。建立和完善都市公共安全保障体系。如贯彻“避免为主”的理念，以政府投入为主，保证财政财力支持；改善资金运作机制，采用发福利彩票、债券、社会募捐、争取国际援助等方式扩大资金来源；建立专项救济基金；建立高效的救灾物资储藏体系等等。5.5强化全民公共安全意识强化全民公共安全意识。如加强教育，提高全民安全意识，在中小学开设公共安全知识课；发展社会志愿者队伍和社会化救济服务队伍；构建街道社区的基层应急管理网络。6.结语随着经济和社会的迅速发展，都市化进程的加快，国内都市公共安全问题日益突出。如：时间上呈现多频次，空间上呈多领域；非老式的公共安全隐患已成现代都市公共安全的重要威胁；单体的突发事件极易放大为群体的社会危机；而社会主义和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、布满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会。其中安定有序是整个社会得以正常运营的前提。因此，在全面建设小康社会的进程中，应结合自身都市建设的特点，加强都市公共安全和应急管理建设，不仅有助于增进经济和社会的发展，尚有助于增进社会的和谐稳定的发展。参照文献：1范维澄，刘奕都市公共安全与应急管理的思考J都市管理与科技，(5)：32-342 杨用君，刘祖德新形势下都市公共安全应急管理体系建设探讨J中国公共安全学术卷，(2)：50-523 刘茂，赵国敏建立都市公共安全系统的研究J中国公共安全学术卷，(6)：10-184顾林生，陈志芬，谢映试论中国都市公共安全规划与应急管理体系建J安全论坛，（11）:1-5