世界高速公路发展概况

世界高速公路发展概况大规模建设高速公路是发达国家50年代以来交通运输发展的重要特点之一。50年代中期，西方发达国家从第二次世界大战后虚弱的经济状态中恢复过来，进入了经济持续增长和社会现代化时期。社会运输需求不仅总量增长，需求结构和需求形式也在不断变化。公路运输需求不断增多，铁路运输需求不断减少。随着国民收入水平不断提高，发达国家私人小汽车拥有量不断上升，小汽车成为主要的客运工具。各国都存在着公路通过能力落后子交通量增长需要的问题。建造普通公路无法大幅度提高汽车运输的时效性矛口可靠性，而高速公路全立交、全部控制出入、双向隔离行驶，能使通行能力和运输速度大幅提高，且安全可靠性好，能全天候运行。建设高速公路是提高公路运输能力，并使交通运输适应经济社会发展需要的必然选择。在工业化转向成熟发展阶段，大规模建设高速公路，成为各国交通运输发展的共同规律。许多经济振兴的发展中国家继发达国家之后于60-70年代也开始兴建高速公路，同样产生了巨大的运输效益和社会经济效益。目前，全世界80多个国家（地区）拥有高速公路，高速公路通车里程达到22万多公里，美国、澳大利亚、中国、德国、法国、意大利、日本等国高速公路拥有量位于前列（见表1）。发达国家公路资金的来源及筹措方法世界上发达国家建设。养护和管理公路所需资金主要有三类渠道与筹措方法：一般税收；公路使用者税收和道路通行费。此外，一些国家在建设公路时采用借款的方式（发行公路债券也视为公路借款的一种形式）。对于这些资金的归类，美国著名运输经济学家D.洛克林教授说：如果我们认为公路债款必须偿还，显然，最后还不得不依赖于一个或多个（前述三类筹资方法）上述筹措资金的方法。所以，它们最终仍应归类于上述三种来源之一。一般税收对于使用一般税收建设公路，各国政府、经济学界及民众的一致观点是：由于公路的社会公益性，在一定范围内使用一定量的普通税收修建公路是合理的。当然，各国在选择普通税收作为公路资金时，也多选用那些与公路发展受益关系最密切的税种，例如，财产税、土地增值税：印花税（流通领域）等。有些国家的地方政府在其地方税收中划出一定比例特别作为道路发展基金，这是因为政府部门认为道路对本地经济具有很大推动作用及贡献。例如，美国地方普通税收对公路投资占地方公路资金的58.7%（1994年），而其中从地方税收人中划出的公路发展基金占地方公路总资金的13.7%。公路使用者税收大多数发达国家把征收公路使用者税收作为公路资金主要来源，尤其是作为国道和干线公路的主要资金来源。从国外公路税收实践来看，公路使用者税大致上分为：（1）汽、柴油及汽车轮胎、配件材料与易耗品的消费税（2）汽车购置税；（3）车辆使用税；包括车辆登记、牌照、汽车重量（单轴及整车重量）、汽车驾驶员执照等税种。这些税收中，燃油税的比重最大，一般占60%-80%。根据公路资金的构成情况，可以把发达国家的公路资金构成概括成两个70%：即平均公路使用者税占公路资金总量的70%；燃油税平均占公路使用者税的70%（参见表2）。这大致反映了多数发达国家公路资金的一般构成状况。道路通行费建设收费公路，通过收取道路通行费偿还道路投资在发达国家早已有之，但规模很小。在二战后的4060年代，世界上主要的经济发达国家却一度兴起建设收费公路之风。例如美国，截止到?957年共建收费高速公路5219公里，总投资超过50亿（1957年价格水平）美元。当时兴起收费公路的原因如下：二战以后为恢复经济，急需大量投资建设公路，随着资金需求大增，政府没有能力通过正常税收渠道筹集足够公路资金；当时大量采取以公路收费为担保（或者由州政府财税作担保）发行公路债券集资；美国多数州政府规定限制公路项目向银行借款数额.但却允许公路项目向民间发行以收费为担保的公路债券筹资：公路使用者税收不足以支付公路资金需求，且多数州政府尚需要将公路使用者税分一定比例给地方政府，更增加了州政府集中公路资金的困难，而当时的政治压力又使修改这种法规不大可能。进入70年代之后，在公路使用者税收收入增加和许多公路偿还完债券本息的情况下，收费公路建设降温。美国?975年有近3680公里收费高速公路并入州际公路系统，成为免费公路。美国收费公路随着公路建设的大发展而兴起，并随着现代化高速公路网的完成而减少。许多国家也都存在类似的状况。到了1991年，美国联邦又出台鼓励私人资金投入公路的政策，其主要目的有两个：一是美国州际公路系统在使用了10年之后普遍破损，都先后进入大修期，有些不适应新增交通量的路段需要重建，美国政府为了扩大资金来源，又推出鼓励私人投资公路的政策；二是想通过私人企业的示范作用提高公路使用管理效率。发达国家高速公路管理体制由于高速公路一般都处在对国民经济和社会发展有重要意义的运输干线上，各国政府都高度重视对高速公路的管理，特别是在一些发达国家，高速公路管理已形成了比较严密和完整的体系，较好地适应了高速公路建设、养护和运行的客观要求。国外高速公路建设和管理模式大致可分为：由国家制订发展规划，并由中央政府提供资助委托当地政府进行建设和管理的模式；和由国家制订发展规划，委托特许经营公司或特殊企业法人实施建设和管理的模式。这两种模式在各国经常相互交叉。美国美国高速公路的建设和管理体制可归纳为联邦资助、地方所有的分权式体制，即由联邦政府投资资助各州境内州际公路项目的建设，建成后由各州进行管理和养护。美国联邦政府负责交通安全的机构包括联邦公路管理局和国家公路交通安全管理局，它们均为联邦运输部的下设机构，按照公路安全法和国家交通和汽车安全法规定的责任范围分工实施交通安全管理。其中，联邦公路管理局主要从事与公路设施有关的安全管理，如制定安全设施标准、实施以改善安全为目标的公路改建计划等；国家公路交通安全管理局则主要负责车辆和驾驶者管理方面的安全管理问题。按照州际高速公路的建设、维护和运行管理由各州分别负责的地方分权体制美国务州运输部具体负责各地的道路交通安全管理。由国家有关部门立法，州公路警察执法，法庭和检察官司法。各州制定了公路安全计划管理程序，各部门分工协作完成高速公路的交通管理工作。美国中西部、南部等面积较大的20多个州建立了公路巡逻队，有的属州警察局领导，有的属州运输部领导。交通警察在高速公路上执法的主要职能包括：-交通指挥和控制；求援服务；交通事故调查；执行交通法规；事故处理。因此，从交通运输部门与警察部门在交通安全管理方面的职责分工来看，是由交通运输管理部门制定有关标准和规章制度，高速公路的交通安全设施也一概由公路部门设置并管理；由交通警察按照交通法规执行现场管理、特别是交通执法责任。总体来看，交通运输部门在公路交通安全的改善方面起着主导作用。美国的高速公路交通安全管理涉及到多重机构（如市、县、州和公共交通机构）和这些机构中的多家部门（交通。公共工程、交通警察、设计与养护、环保、救护），在改善交通营运和安全状况方面曾一度十分困难。为此，从70到80年代，在美国一些州，如得克萨斯和佛罗里达，出现了一些有不同有关部门共同参加的高速公路交通管理工作组。这些工作组的目标是通过改善不同机构和部门之间的交流、合作与协调，利用各交通管理组织现有的优势和资金为道路使用者提供更好的服务，对运输通道内的交通实施更有效的管理。交通管理王作组的经费开支由参加各方自行支付。它们致力于以高速公路为主体的重点运输通道的交通管理，从发挥不同部门综合优势的目标出发，改善运输通道的营运和安全。其工作方式是各部门代表定期举行会议，并邀请有关专家参加。各部门应及时通报已经或将要采取的交通管理与服务措施：同时，也可提出所面临的新问题。以便寻求共同解决办法。不同部门的协作和相互配合，可以从技术上更好地满足高速公路交通管理紧迫性和适应性的要求，并有利于各种人力。物力和财力利用的优化。它反映了当前高速公路交通管理体制的发展趋势，即增强交通管理的整体性和系统性，从而全面提高管理工作效率和高速公路的交通服务水平。德国德国是目前欧洲拥有高速公路最多的国家。其高速公路建设可追溯到第二次世界大战以前。从战略和经济发展目标出发，当时德国已经计划在全国各主要城市之间建成高速公路。1949年联邦德国成立后，开始继续执行高速公路建设计划。1953年，制定了联邦干线公路法；1955年颁布交通财政法，规定通过对汽车使用者征税来保障干线公路建设资金来源；1960年，又制定了公路建设财政法，规定将大部分燃油税收入专用于干线公路建设。1990年东、西德统一后，德国又开始执行19912010年州际高速公路发展计划，主要目标是向原东德地区推进高速公路建设，并建设与周边国家和地区相贯通的高速公路系统。德国政府曾一向不主张利用收取通行费的方式为建设高速公路筹资，这与其周边一些国家形成鲜明对照。它希望建成一个交通不受任何阻碍的高速公路系统，并希望把这项政策推行到整个欧洲。但是，在欧盟国家逐步走向统一的形势，德国的这种倾向正在发生改变。德国高速公路由联邦交通部公路局负责制定规划和建设计划。委托各州的公路局建设和管理所辖境内的高速公路。联邦政府利用油税收入资助高速公路建设，州政府主要利用汽车保有税和公债收入投资公路建设。在各州直接从事高速公路养护管理的是高速公路养护站。德国的道路交通安全工作组织可以概括为，由道路交通部门制定交通法规和交通规则，公路管理部门负责对公路网作相应的改善，由交通警察执行现场交通监控和处理交通事故。根据德国法律规定，机动车许可证和驾驶者的驾驶证由道路交通部门来管理。道路交通部门并负责设置交通标志，交通信号和交通标线。联邦运输部下设的联邦公路研究所是德国交通安全科学研究及技术开发的核心机构，在交通法规及有关规范和标准的制订方面发挥着重大作用。此外，公路部门通过维修养护道路、改善道路行驶条件来保持公路的良好状态，提供交通安全保障。前联邦德国在1950年就成立了高速公路警察队，专职处理交通事故，保障高速公路的安全运行，并打击高速公路上的犯罪活动。各地高速公路局下设的管理事务所与交通警察相互配合处理高速公路上发生的紧急事件。目前，交通警察部门主要负责三项工作，即交通监控、交通统计和交通事故调查。在德国大部分地区，都成立了当地的交通安全委员会。其成员来自道路交通部门。公路管理部门和交通警察部门。委员会通过召开会议的形式协调各方面的工作，特别是采取工程手段解决事故多发点的问题。为弥补法律约束在交通安全管理方面的不足，在联邦运输部和有关成员的资助下，前联邦德国在1969年成立了一个民间性质的联邦交通委员会，主要从事对公民的交通安全教育工作，培养交通安全的自觉意识，并开展一些专项的交通安全行动计划。法国法国的高速公路在战后开始建设，50年代，随着战后经济的恢复和发展，法国的汽车数量猛增，原来的公路系统难以适应交通需求。政府于1951年设立了公路投资特别基金，以征收燃油税作为公路建设的专门筹资渠道。1955年颁布了旨在建立收费公路体制的高速公路法。根据该法，可将高速公路的特许经营权授予一些半公半私的混合型经济公司，由这些公司通过长期借贷方式筹资建设高速公路；国家则用有偿预付款、保证金和参与合作经营等方式对其借贷给予支持。高速公路特许经营公司利用收取通行费偿还贷款和预付款。该法规定，在特许经营公司建立之初，公共机构必须在其中持有其多数股份。因此，国营是这一时期高速公路特许经营制度的主要特征。1955年至1963年间，首批共向5家公司授予了高速公路特许经营权。公司的作用只限于收取通行费和管理财务，公路建设和养护实际仍由国家负责。在1969年末，法国对1955年的高速公路法进行了修订。规定可向任何被授予高速公路特许经营权的公司提供担保，而不论其中是否由公共机构持多数股份。该法的目的是吸引更多的资金-特别是私人资本-加快高速公路建设，它在建设和管理高速公路方面给予特许经营公司以真正的权力，扩大了私人资本和非国家担保债券资金在高速公路投资中的比例。在这种条件下，又组成了四家利用私人资本的高速公路公司。为此，1982年法国政府决定改革采取特许经营方式的高速公路融资和管理制度，包括：*通过收购发生亏损的私营特许公司的股权，将其转变为半国有公司，即利用国家担保解除其财务危机。*建立一个公共性组织，即法国高速公路公共机构，通过它收购各个半国有特许经营公司的股权，以利于实现资金在这些公司之间的平等分配；*逐步推进收费标准在全国的统一。在全国范围内，除特殊困难地段外，实行单-收费标准。这一改革过程中最值得注意的是政府对高速公路管理观念的转变，即从重视个别地段高速公路的赢利能力，转变到重视委托给一家特许公司的所有高速公路项目的财务平衡，并最终转变到重视整个高速公路特许经营事业的综合平衡。除按照特许经营方式修建的收费高速公路外，法国还有约10%的高速公路是由政府直接投资兴建，是免收通行费的高速公路。法国政府的最高公路管理机构是公共工程、运输和旅游部下设的公路与公路交通局，它分为负责公路建设投资和负责管理公路网。制订交通条例的两个部门。公路与公路交通局内设高速公路特许公司监理部、高速公路建设养护处、高速公路管理局和安全与用户服务处等机构，政府的公路建设资金主要来源于道路使用者交纳的各种油税、车辆购置税，汽车使用税及其它特种税。政府除负责直接管理的国道和高速公路的建设。养护外、还对省道、市镇道路和农村道路给予部分补贴。对于特许经营高速公路，国家仍然保持管理和调控职能，执行机构是公路与公路交通局。其主要职能包括制定高速公路路网规划和有关的法规、制度、标准，规范，签订高速公路特许经营合同，审批初步设计，监督建设期工程质量和营运期服务水平，管理收费政策和标准，监督、审计经营情况，任命特许经营公司董事长，协调建设贷款和给予贷款担保以及补助建设资金。在法国，参与高速公路交通安全管理的政府部门主要包括：由国防部下属的宪兵管理地方治安和道路交通；由内务部下属的警察管理城市治安和道路交通由公共工程，运输和旅游部下属的公路与公路交通局管理道路与交通工程。法国高速公路网由6个地方控制中心监控，这些控制中心由当地宪兵队和特许公司共同管理，与法国宪兵总部全国高速公路监控中心相连，24小时不间断地收集道路交通情况。发达国家高速公路管理体制的发展趋势交通安全管理体制当前，发达国家的高速公路交通安全管理形成了多家参与、分工协作的体制。在这种体制下，公路部门发挥着主导作用，这种主导作用突出地表现在：*高速公路设施是社会所拥有的重要基础设施。即使在民营化的情况下，政府机构仍然要加以宏观调控和干预，以保持其服务于社会的公共性。作为国家执行这项事业的政府机构，公路主管部门理所应当地在交通安全管理中发挥主导作用，对这项公共事业担负起全面的职责。而交通警察的主要作用是配合公路部门加强管理的要求，充分发挥其执法职能，对公路交通安全事业给予支持保障。因此，交通安全管理的政策、标准和法规主要由公路部门制定，并且公路部门承担着大部分交通安全管理的各项主要职能；交通警察的管理职能主要是按照有关政策、标准和法规从事现场执法和处理紧急事件。（表3）*从公路部门和交通警察在安全管理工作中的业务关系看，在有些国家交通警察受公路部门聘用，按照双方签订的协议及其它有关规定执行安全管理任务；有些国家则建立由公路部门。交通警察及其他有关部门共同保障交通安全的合作机制，交通警察接受公路部门的统一调度和指挥。总的来看，以公路部门为主导统一协调由各部门参与的交通安全管理，是各国体制中的普遍情况。这种方式有利于合理配置资源，提高管理效率，增强对紧急事件的快速反应能力，使高速公路交通运行得到更加充分的保障。收费高速公路管理模式国外收费高速公路以欧洲国家实行的特许经营制度和日本的高速公路公团制度为代表。在政府的支持、帮助和监督下，高速公路公司公团要保证履行特许经营协议规定的职责或法律规定的义务，使高速公路为社会提供良好的服务，并努力提高企业经济效益。高速公路特许经营或公团法人建设机制的主要优势是可以在国内外金融市场上筹集资金，特别是私人资本，因此借贷资金一般占有较大比重。高速公路公司公团主要利用其收费收入偿还借贷资金本息、管理和养护建成的高速公路设施以及投资建设新的高速公路项目。可见其业务范围或职责十分广泛。欧洲国家的高速公路特许经营公司和日本道路公团的经营规模十分庞大，所管理的高速公路可达数千公里，并形成网络，大约可相当于我国一个省的高速公路规模。在这种情况下，高速公路公司（公团）一般分为三级管理机构，即总部、管理局（部）和管理站（分段、事务所）。在高速公路系统以收费路为主的国家，目前均倾向于在全国范围内的统一收费标准。即除个别工程特别艰巨的路段外，在所有收费高速公路上采用统一的收费率。对投资额高的路段适当降低收费率，对投资额低的路段适当提高收费率。这样做的目的是创造一种更加公平、开放的竞争环境，有利于在不同公司和不同地区之间取得平衡。当然，高速公路公司应当具有一定的经营规模才能适应这种统一的收费标准同时，为保持收费标准的统一，国家除作出统一规定外，还应有必要的财政干预手段。高速公路管理体制的未来发展趋势由于道路交通需求的持续增长和变化以及国家政府调整，改革政府机构带来的各种影响，国外高速公路管理正在发生一系列深刻的变化。这些变化突出地表现在，高速公路管理的目标将更加直接地指向对道路使用者的更好服务，在提高资源利用效率和保护环境的前提下依靠当代高新技术来满足交通需求，保持服务水平。为适应这些变化，高速公路管理机构要把工作重点转向为道路使用者提供更好的服务。要调整不同部门之间的职能分工，积极改善相互间的协作关系，以适应高度系统化的高速公路管理手段和方法，全面提高高速公路系统的运行效率。今后，运输基础设施的民营化和管理方式的商业化将不断增加。将高速公路的建设、运营管理委托给私营部门的做法将更加普遍。由于高新技术不断向运输应用领域渗透，由私营部门提供和管理的高速公路交通服务项目也会越来越多。这些都要求政府机构在进一步加强宏观管理的同时，改善同民间私营部门的合作关系。我国当前正处于高速公路建设大发展的时期。同时，高速公路管理的任务也在不断加重。在研究确定我国的高速公路管理体制时，要密切注意国外高速公路管理的发展趋势，借鉴其经验和教训，使我国的高速公路管理体制不但能适应建设和发展高速公路的要求，更能适应未来交通运输需求的增长和变化。本文作者系交通部科学研究院软科学室主任