毕业论文-中国电子政务的现状与发展对策.doc

高等教育自学考试高等教育自学考试 毕业设计（论文）毕业设计（论文） 远程与继续教育学院制 二O 年 月 日 1 毕业设计(论文)评议意见书 专业专业电子政务电子政务姓姓 名名肖立辉肖立辉 题目题目中国电子政务的现状与发展对策中国电子政务的现状与发展对策 指指 导导 教教 师师 评评 阅阅 意意 见见 成绩评定：成绩评定： 指导教师：指导教师： 年年 月月 日日 答答 辩辩 组组 意意 见见 答辩组负责人：答辩组负责人： 年年 月月 日日 备备 注注 2 毕业设计(论文)任务书 毕业设计(论文)题目：中国电子政务的现状与发展对策 一、 毕业设计(论文)内容 电子政务就是在以网络技术为核心的信息技术发展的基础上所产生的 政府管理的改革。在我国，电子政务网络框架建设取得了比较大的突破， 信息资源开发利用水平也在不断提高， “金字”工程的建设规模不断扩大， 开发出了一个庞大的市场，政府门户网站建设也已经取得了实质性的进展。 然而，从总体来看，我国电子政务建设仍处于摸索阶段。所以应当加强领 导组织，健全管理体制；推行“总体统筹、分工负责”的形式；加强电子 政务的广泛应用，通过电子政务实现传统政府管理模式的变革，提升政府 管理的有效性，满足社会对政府的新要求，提高国家的综合竞争力；加强 落后地区电子政务建设；加强电子政务安全体系建设，使电子政务有法可 依；加强政府管理结构和电子政务框架的整合；加强电子政务队伍建设， 培养专业人才。 二、基本要求 1、论文题目的选定； 2、论证资料的筹备，查阅文献，分析对比数据； 3、围绕题目展开论述，对论文结构进行整理； 4、按规定格式修改论文格式，完成论文。 3 三、重点研究的问题 1、我国电子政务的现状。 2、我国电子政务的发展趋势分析。 3、我国电子政务的发展对策。 四、主要技术指标 电子政务现状、发展趋势、发展对策 1、题目一般不超过 25 个字，中文摘要 400 字左右；论文正文要求用 宋体小四号字排版；毕业论文字数不得少于 15000 字。 2、指导教师评阅意见必须为指导教师本人书写并签字（必须使用蓝 色或黑色水笔或钢笔） ，不得打印。 3、指导教师必须具有一定实践经验的讲师或是工程师以及以上职称 的教师或是工程技术人员担任。 五、其他需要说明的问题 下达任下达任务务日期：日期： 年年 月月 日日 要求完成日期：要求完成日期： 年年 月月 日日 指指导导教教师师： ： 4 开题报告 题目：中国电子政务的现状与发展对策 一、选题的目的和意义 党的十六大将加强电子政务作为一项基本国策写入新的五年规划，电 子政务在推进政府管理创新方面将起到革命性的作用。如何更深刻地理解 和认识电子政务的目的、作用，如何更科学合理地开展和发展这项工作， 正成为政府领导人、电子政务建设管理者、IT 业界人士乃至社会公众日益 关心的问题，它迫切要求我们从理论和实践上积极探索、总结经验。 电子政务涉及经济社会发展的各个领域，与企业、居民和社会各界的 联系十分密切，对信息化全局具有显著的主导和引领作用，将推动中国行 政管理体制改革，建设新型政府。 二、研究的重点内容 本文试着从国内外的电子政务建设和应用的现状和特点角度，对未来 电子政务的发展趋势和建设重点作一初步的分析与研究。力求通过对我国 电子政务发展的现状的分析，在比较发达国家和地区电子政务发展经验和 教训的基础上，结合我国电子政务发展的客观实际，提出我国在发展电子 政务方面应采取的策略，推动电子政务建设不断向纵深发展，使电子政务 更好地为公众和社会提供政府服务。 5 三、 进度计划 第一阶段：查找资料，初步确定论文题目； 第二阶段：研究课题项目并确定论文题目，拟初稿。 第三阶段：修改并撰写二稿； 第四阶段：完成论题，并提交论文； 四、 指导教师意见 指导教师：指导教师： 年年 月月 日日 6 中 文 摘 要 进入 21 世纪以来，信息化和电子政务正在突飞猛进地发展，并且具 有更加深远的发展前景和更为广泛的现实意义。随着经济全球化和因特网 的快速发展，电子信息技术日益渗透到社会生活的各个方面，深刻地改变 着我们的工作方式与生活方式，同时也给传统政府的管理模式带来一场革 命。信息化水平的高低已成为衡量一个国家现代化程度、综合国力、国际 竞争力、经济增长能力的重要标准。在我国，推行电子政务是政府职能转 变和管理创新，强化经济调节、市场监管、社会管理、公共服务效能，提 升管理与服务水平的重要途径。但由于电子政务是一种新生事物，其技术 理性与技术要求远远超出了政府管理的现实情况，这使得电子政务在建设 的过程中凸现了一些问题。因此，正视问题并采取相应的对策成为电子政 务建设的当务之急。 本文试着从国内外的电子政务建设和应用的现状和特点角度，对未来 电子政务的发展趋势和建设重点作一初步的分析与研究。力求通过对我国 电子政务发展的现状的分析，在比较发达国家和地区电子政务发展经验和 教训的基础上，结合我国电子政务发展的客观实际，提出我国在发展电子 政务方面应采取的策略，推动电子政务建设不断向纵深发展，使电子政务 更好地为公众和社会提供政府服务。 关键词：电子政务；发展现状；对策 7 A Ab bs st tr ra ac ct t Since the 21st century, the informationization and e-government is developing by leaps and bounds, and have more profound development prospects and more widespread practical significance. With the globalization of economy and the fast growth of Internet, electronic information technology is penetrating and expanding into all aspects of social life, deeply changing the way we work and life style, but also to the traditional government management mode to bring a revolution. Informatization level has become to measure a countrys modernization degree, overall national strength and international competitiveness, economic growth ability the important standard. In our country, promote e-government is the transformation of government functions and management innovation, strengthen economic regulation, market supervision, social management and public service efficiency, promote the management and service level of important ways. But because of e-government is a new thing, and its technical rationality and technical requirement far beyond the government management the reality of the situation, this makes the e-government in construction process protruding showed some problems. Therefore, to face problems and take the corresponding countermeasure become e- government building of the moment. 8 This paper try to learn from domestic and foreign construction of e-government and application status and the characteristics of the Angle, to the future of the e-government development trend and construction point do a preliminary analysis and research. Strive to pass to our country electron government affairs develops the analysis of the present situation in the developed countries and regions e-government development experience and lessons basis, combining with our country electron government affairs development, puts forward the objective reality of e-government in development should be adopted by the strategy, promote e-government keep on developing, make the electronic government affairs better for the public and the society offers government services. Keywords: e-government, Development status, countermeasures 目 录 引言1 一 我国电子政务的发展现状分析2 1 电子政务的概念及特点 .2 1.1 电子政务的概念 .2 1.2 电子政务的特点 .2 2 电子政务网络框架基本形成 .3 3 信息资源开发利用水平不断提高 .4 4 “金字”工程系统建设 .4 5 政府门户网站建设取得实质进展 .6 二 我国电子政务发展中存在的主要问题及其原因分析6 1 我国电子政务发展中存在的主要问题分析 .6 1.1 电子政务管理体制不完善 .6 1.2 电子政务工程建设存在急功近利现象 .7 1.3 电子政务实施中出现“数字鸿沟”现象 .8 1.4 电子政务发展中出现“信息孤岛”现象 .8 1.5 电子政务信息安全问题日益突出 .9 1.6 电子政务专门人才缺乏 10 2 我国电子政务发展中存在主要问题的原因分析 10 2.1 机构不健全，改革不彻底 10 2.2 只重视部门利益，没有全局意识 11 2.3 对专业人才重视不够 12 三 西方发达国家电子政务发展与应用的特点及其借鉴.12 1 西方发达国家电子政务发展与应用的特点 12 1.1 强调“以公众为中心”的理念 12 1.2 促进政府服务全面上网，提高服务质量 13 1.3 实现“单一窗口”和“一站式”服务 13 1.4 消除“数字鸿沟” ，促进社会信息平等 .13 1.5 增强公众参与意识，发展电子民主 14 2 西方发达国家电子政务发展与应用对我国发展电子政务的借鉴 14 2.1 以为民众服务为中心 14 2.2 以标准化作为电子政务建设中的关键问题 15 2.3 以普及电子民主为目标 16 四 我国电子政务的发展趋势分析.16 1 电子政务的发展将会日益提升国家竞争力 16 2 全面推动政府创新 17 3 更加体现以人为本的理念，加快民主建设进程 18 4 日益重视各种资源的整合 18 5 更加强化信息安全问题 19 五 我国电子政务的发展对策.20 1 加强组织领导，健全管理体制 20 2 加强电子政务的广泛应用 21 3 加强落后地区电子政务建设，缩小“数字鸿沟” .21 4 加强电子政务安全体系建设 22 5 加强资源整合工作，消除“信息孤岛” 23 6 加强电子政务队伍建设，培育专业人才 23 结论.24 参 考 文 献25 1 引言 中国电子政务，从上世纪 80 年末开始至今，已有 20 多年的发展历史。 各级政府普遍实现了政府上网，政府办事效率和公共服务质量有了大幅度 的提高，政府决策的科学化民主化水平也有了较大的提升。在明确建设原 则及策略、完善安全保障体系和法律法规、统一标准、解决行政体制障碍、 提高公务员队伍素质等方面积累了宝贵的经验。 信息化是新世纪全世界的发展趋势，整个世界的运作模式和人类的思维 方式都在改变。与此同时，我国的各项体制改革正处在关键阶段，各种社 会经济关系更加复杂，政府工作必须适应信息化和体制变革的要求。作为 信息化进程的先导，电子政务必须先行。发展电子政务，是促进政府职能 转变的重要途径，可以全面推动我国政府现阶段基本职能的实现。推进电 子政务，可以充分体现以人为本的发展理念，实现以公众为中心的核心价 值，不断推动和谐社会建设，不断提升公务员队伍的整体素质。 加快电子政务发展与建设步伐，为行政管理导入了全新的理念，将有利 于塑造中国各级政府的网上形象，有利于提高政府工作的透明度，从而加 强公众对政府的了解和监督力度，提高政府决策的科学性和民主性，增强 公众对行政决策的信任度；有利于提高政府办事效率，为公众提供全方位 的服务，增加公众对政府行为的满意度；有利于行政信息资源共享，及时、 快捷、权威地发布信息；有利于提高政府机关工作人员的素质和政府的全 面建设。 2 中国电子政务的现状与发展对策 一 我国电子政务的发展现状分析 我国电子政务建设的历史可以追溯到上个世纪 80 年代中期，至今大 体上经历了二个重要的发展阶段。即 80 年代的起步阶段，90 年代的重点 推进阶段和进入新世纪后的加速发展阶段。90 年代后期，特别是进入 21 世纪后，伴随因特网的迅速发展和政府职能转变的力度加大，我国的电子 政务建设进入了全面规划、整体发展的新阶段。目前，我国电子政务已经 取得了积极进展，成为各级政府开展工作的重要支撑。 1 电子政务的概念及特点 1.1 电子政务的概念 电子政务，政务是核心，电子是手段，就是指政府机构应用现代的信 息和通信技术，将政府管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实 现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及政府部门之间 的分隔限制，彻底转变传统工作模式，为社会公众以及自身提供全方位、 高效、优质、透明的管理和服务。 1.2 电子政务的特点 电子政务的特点有以下几个方面，第一，在电子政务的概念中，核心 内容是政务，也就是政府的社会管理和公共服务等职能，电子政务是提高 政府行政效率的手段；第二，电子政务是对政府组织结构和流程的优化和 重组，而不是简单的政府上网；第 3 三，电子政务提供跨越空间、时间和部门限制的沟通和办公渠道，用来提 高政府的管理水平和服务水平；第四，电子政务必须规范、透明，符合国 际标准，它要求政府必须转变职能。从电子政务的概念及特点，我们可以 看出，电子政务是一个系统工程，它应该符合以下两个基本条件：一是必 须借助于电子信息化硬件系统，硬件系统是电子政务实现的载体；二是处 理的事务都是与政府有关的公共事务，是政府实现经济调节、市场监管、 社会管理、公共服务职能的一种手段。 2 电子政务网络框架基本形成 近几年来，随着国内信息化建设速度的不断加快以及国家对电子政务 工作重视程度的日渐加深，电子政务呈现出强劲的发展势头。从目前的发 展情况看，国内各政府职能部门的网络基础建设已经初具规模，不同部门 的局域网已经基本搭建完成。从具体应用效果看，政府内部通过网络化沟 通和信息共享，办公效率大有提高。 首都北京作为我国最早实施电子政务工程的地区，到 2000 年底，已 初步建成了公用信息平台和政务信息网络。中关村高新技术科技园区已经 开始实现网上办公、办事，电视电话会议网络也已基本覆盖全市。北京市 提出的建设电子政府的具体目标是：到 2002 年底，初步实现政府面向企 业和市民的审批管理和服务业务上网进行，政府内部初步实现电子化和网 络化办公。到 2005 年底建成体系完整、结构合理、高速宽带、互联互通 的电子政务网络系统，最终建成北京市政务系统信息资源库，全面开展网 上交互式办公。 2007 年 9 月，中央级传输骨干网正式开通，可以统一为中央国家机关各 单位提供网络服务。国家电子政务外网也投入运行，可承载中央和地方部 门的部分政务业务，为进一步整合内、外网及专项网资源，实现国家电子 4 政务网络的互联互通和政务业务系统的协同互动奠定了基础。各省市普遍 通过电子政务内网建立了横向网络，许多垂直系统通过电子政务专网建立 了纵向网络。 3 信息资源开发利用水平不断提高 当前我国的信息化发展进程已经从信息资源基础建设阶段走进了信息 资源利用阶段，加快我国电子政务建设步伐。 信息资源就是指信息和信息载体。从广义范围讲还包括信息资源开发 利用所需的，包括传递、加工和配置这些信息的信息技术以及参与信息资 源开发、运用和管理的人。把这些要素都纳入信息资源的范畴，是因为信 息资源的社会价值实现离不开信息生产者、信息技术等信息活动要素的综 合作用1。只有按照确定的信息资源运用目的加以配置并组成信息系统， 信息诸要素的社会价值才能真正充分开发和利用。 信息资源分为政府性信息资源、公益性信息资源和商业性信息资源， 对于政府性信息资源而言，推进信息资源开发利用主要是推动信息公开和 跨部门的信息共享。2002 年 3 月，在国务院信息化领导小组工作办公室召 开的第一次信息化领导小组会议上， “信息化从政府信息化开始”成为五 点决议之一。 我国的电子政务建设始自 1999 年的“政府上网工程” ，经过几年的努 力，政府信息化建设进展迅速，有效地促进了政府职能转变，提高了政府 的办公效率，增加了政府管理的透明度。 4 “金字”工程系统建设 稳步推进中国的“金字”工程从“二金”工程起步，逐步扩展成为目 前的“十二金”工程。 “金字”工程建设大体可以划分为二个阶段。第一 5 个阶段是从 1993 年提出“金卡”工程开始，这段时期是“金字”工程的 起步时期；第二阶段以“十二金”工程为标志，明确了各个部委的职责。 第二阶段是目前各行业“金字”工程的出现，表现为政府部门对信息化的 重视程度，以及信息化深入部委中所发挥的作用，以“金字”工程为主的 全国性网络开始从部委走向各个分支机构，这是第二阶段建设的重点。 从“十二金”工程立项来分析， “十二金”工程又可以分为二类：一 类是对加强监管、提高效率和推进公共服务起到核心作用的办公业务资源 系统、宏观经济管理系统建设；第二类是增强政府收入能力，保证公共支 出合理性的金税、金关、金财、金融监管（含金卡） 、金审等 5 个业务系 统建设，第二类是保障社会秩序、为国民经济和社会发展打下坚实基础的 金屑、社会保障、金农、金水、金质等 5 个业务系统建设。 经过多年的建设， “金字”工程的建设规模不断扩大，开发出一个庞 大的市场。 “金字”工程取得了巨大的成绩，直接带动了国民经济的发展。 推行电子政务必须对政府工作流程、组织制度等进行相应的改革，信息化 是一场革命性的变化，需要政府强有力的推动。 “金字”工程是一个复 杂的系统工程，组织协调成为各个部委信息中心日常的主要工作。各个部 委的信息主管需要从政策一致性的协调，防止多个应用部门的矛盾，造成 下属部门无所适从。在协调工作中，各个部委的信息中心的作用就是发挥 行业组织的作用，成为联系政府和企业的纽带。 从多年的建设来看“金字”工程，尽管“十二金”的起步时间不同， 投资也不相同，基本都是遵从“统一规划、统一标准、统一协调、统一部 署、分步实施”等方针推进。从时间而言， “金字”工程反映了银行、保 险、证券、电信、航空、旅游等服务行业对信息化的迫切需要。这些领域 的信息化建设好，效果也不错，带动了各地垂直部门的信息化，从而促进 6 了当地的信息化水平。这是“金字”工程中最显著的特色之一，不同一别 的行业信息化。从信息化实践来看， “金字”工程以应用为主。认真分析 业务流程，确定恰当明确的应用需求之后，选择项目有限次序是搞好信息 化的重要前提。 5 政府门户网站建设取得实质进展 随着我国电子政务建设工作的不断推进，政府门户网站在电子政务建 设中的重要地位日益凸现。政府门户网站是政府面向社会提供电子化管理 和服务的窗口，也是信息时代政府与社会公众之间的沟通“桥梁” ，通过 这个“桥梁” ，社会公众能够清楚了解和接触政府，政府也可以更好地为 社会公众提供服务。我国的中央政府门户网站建设始于 2001 年，经过 5 年的紧张建设，于 2006 年 1 月 1 日正式开通，它的建成开通填补了我国 政府网站层级体系门户网站的空白，成为我国电子政务建设中的里程碑2。 这一事件对我国的政务信息化建设具有重要意义，同时也昭示了建立统一 的门户网站成为电子政务的重要趋势之一。随之地方各级政府的网站建设 陆续开始。经进几年的发展，中央和地方各级政府的门户网站建设水平逐 步提高，发挥的作用日益显著，取得了较好的效果。主要表现为，一是门 户网站功能设计渐趋完善，逐步成为政府信息公开的重要渠道；二是网上 办事服务初显成效，各项服务逐步开展；三是网站成为政府与公众的互动 渠道，群众参与程度逐步提高。 二 我国电子政务发展中存在的主要问题及其原 因分析 1 我国电子政务发展中存在的主要问题分析 1.1 电子政务管理体制不完善 7 电子政务管理体制目前没有理顺，我国电子政务组织机构不健全，已 经成立信息化部门行政地位也相对较低。许多地方政府没有专门的信息化 管理机构，仍然停留在当地发改委下属的事业单位。由于缺乏强有力的组 织管理体制，导致电子政务建设缺乏统一规划、缺乏统一标准。部门之间 各自为政，重复建设就难以避免，今后进行“信息整合”的成本就会越来 越高。 近年来，要求“信息共享” 、 “协同政务” 、 “一站式服务”等的呼声 日益高涨。这是因为许多政府事务处理都涉及多个部门，企业和老百姓办 事经常要与多个政府部门打交道。电子政务协调机制建设相对滞后，导致 跨部门电子政务推进工作困难重重，遇到具体问题不能及时、有效解决。 目前，垂直管理部门和地方政府的关系还没有理顺。一方面，许多垂直系 统从上向下推广各种各样的业务应用系统，这些业务应用系统又往往由不 同厂商开发，相互之间没有接口。另一方面，一站式服务要求把各个部门 的业务应用系统连接起来，实现联网审批。但这种要求与我国政府“条块 分割”的组织方式出现了矛盾，许多时候不得不由当地政府首脑出面协调。 不少跨部门的电子政务项目之所以难以顺利实施，在很大程度上是因为没 有协调好相关部门的利益关系，没有明确相关部门的权利和义务。 1.2 电子政务工程建设存在急功近利现象 存在重建设、轻应用的问题在电子政务工程建设中，普遍偏重硬件资 源的投入的问题，软件投入在整体投入中的比例普遍低于 30%，硬件投入 中，片面追求高性能配置，形成的资源能力远远超过实际应用的需要。电 子政务应用方面，主要侧重于内部事务处理和自我服务，支撑政府决策和 面向公众服务的信息化能力有待提高。已建电子政务工程中，面向公众服 务的业务应用功能不到 3%；面向决策支持的业务应用功能不到 8%。电子 8 政务提高政府行政能力和普遍公众的效能尚未充分显现出来。 当前，我国的政府上网工程虽然开展得轰轰烈烈，但是其中很多已建 成的政府网站都存在着急功近利的现象。有的地区和部门为了出政绩，匆 忙地建立网站、购进设备、配备软件，但是一段时间以后，就没有人再管 理具体的运行维护之类的事情了。这不仅违背了国家建立电子政务的初衷， 而且容易造成人、财、物等资源的巨大浪费。 1.3 电子政务实施中出现“数字鸿沟”现象 信息资源的享有和使用不均衡， “数字鸿沟”现象突出从全球范围来 看，数字鸿沟应当是一个带有普遍性的现象，但这个问题在中国显得尤为 突出。数字鸿沟问题的出现同样困扰着我国电子政务的实施。随着各级政 府信息化程度的加深，电子政务有可能会进一步加剧社会分配的“马太效 应” ，因为最需要政府提供服务的人多数是那些无法上网利用信息、无力 应用高科技手段的社会弱势群体。如果数字鸿沟问题不能得到很好的解决， 将会进一步加大社会资源占有上的差距，导致“强者愈强、弱者愈弱”情 况的出现，加速社会中贫富的分化、经济发展的不平衡以及软硬件环境方 面的差异使得绝大多数社会低收入群体不能够利用现代科技手段使用电子 政务提供的“公共资源” 。因此，有的学者呼吁，我国政府应向一些开展 电子政务较早和电子政务发展比较完善的国家学习，可以考虑由政府出资 在公共场所建立低收费上网终端，或者是向低收入家庭赠送二手电脑或提 供上网补助等。只有在社会低收入阶层和弱势群体都能够较为普遍地使用 网络资源之后，这种现象才能逐渐消失。 1.4 电子政务发展中出现“信息孤岛”现象 在我国.缺乏统一规划，资源不能共享，出现“信息孤岛” ，电子政务 建设起步较晚，而且在建设中，没 9 有很好地遵循规划先行的原则。许多地区没有明确的电子政务发展目标， 也没有制定相应的发展规划3。同时， “条块分割”的管理体制与电子政 务的开放性、交互性、统一性和规模经济等自然特性产生一定的矛盾，地 方政府和部门在开展电子政务的时候往往采用的标准也各不相同，各自为 政，业务内容单调重复，造成新一轮的重复建设。 正因为电子政务建设过程中缺乏统一的规划和技术标准，各地区、各 部门建设的电子政务系统与网络最终成为一个个信息孤岛。这个问题在电 子政务发展的初级阶段表现得还不是很突出，因为在这个阶段各地区、各 部门之间网络还不能互联互通以及系统还不兼容4。但是当各地区的电 子政务工程陆续建设完成以后，需要资源共享的时候，信息孤岛的弊端就 会表现出来了。因此，当前我国的电子政务建设不仅面临新建的任务，而 且急需整合资源以达到互联互通、资源共享的目的。另外，技术标准不统 一和软件系统不兼容也是一个重大问题。目前，中国各级政府部门掌握着 3000 多个数据库，80%的社会信息资源，而能互相连接的数据库不到 30%。因此我认为应该由政府出面组织协调，在操作系统之上建立全国统 一使用的网络信息应用平台，最大限度的实现资源共享。 1.5 电子政务信息安全问题日益突出 信息安全问题突出随着信息技术的广泛应用和互联网的发展，面对复 杂多变的国际环境，我国的信息安全问题日益突出。调查显示，目前在我 国政府机关中，很多单位在互联网和内部办公自动化网之间未能实现完全 的物理隔离，在安全性和保密性上存在很大隐患。黑客攻击、病毒爆发、 内部人员的违规和违法操作、非法用户人侵、网络系统的脆弱和瘫痪、机 密信息泄露、重要数据丢失等安全事件带来的破坏性后果也成为电子政务 良性发展不可回避的话题5。2004 年，国家网络应急处理中心共接到信 10 息安全事件 64686 件。此外，一些涉及国家机密的信息网络过度依赖和使 用国外安全产品和技术，造成政治性质的安全隐患；于此同时，也缺乏规 范的安全风险评估机制，随之而来的安全策略的制订也就缺乏科学、全面 的依据。 1.6 电子政务专门人才缺乏 从事电子政务的专门人才缺乏，许多政府机关缺乏专业的 IT 运维队 伍，越是基层单位表现越明显。政府部门 IT 人员的工资待遇由国家统一 规定，不如 IT 企业高而灵活6。IT 人员往往是事业编制，无法享受公务 员的福利，IT 人才流动性较大，难以留住水平较高的 IT 人才。电子政务 建设可以称得上是“二分技术，七分管理” ，既懂信息技术又了解政府工 作流程的复合型人才缺乏。对于偏远地区、中西部地区的政府机构，它们 的财政支持状况相对较差，对 IT 人才的吸引力小，难以招聘到合适的 IT 人才。尽管政府部门可以把 IT 运行和运维外包给专业 IT 公司，从而不必 拥有自己的 IT 运维队伍，但目前的情况是政府部门的 IT 运维资金无法落 实，而且 IT 运维市场还不很成熟，IT 运维外包机制还不完善。 2 我国电子政务发展中存在主要问题的原因分析 2.1 机构不健全，改革不彻底 目前我国电子政务的发展是各自为政，采用的标准各不相同。机构还 很不健全，作用也很有限。主要表现在：一是体制不顺。如，国家信息办 公室归国务院领导。但有的地方政府的信息办公室（或称信息中心）归地 方政府办公室领导，有的地方归科技部门领导，有的地方属于政府的职能 部门，有的地方则成了事业单位。二是职能不清7。本来政府部门的电 子政务工作应该由政府统一领导、分工负责。但是，现在各级政府部门普 遍担负不起这个任务。即政府对公 11 众的电子政务和政府对企业的电子政务服务等，尚无统一的政府职能部门 来管理。这些都是制约我国电子政务发展的重要原因。 2.2 只重视部门利益，没有全局意识 主要表现在：一是缺少调查研究。有的政府部门在电子政务建设的过 程中，对于本地区的资源环境和地区特点缺乏了解和掌握，导致电子政务 系统脱离当地的实际和客观环境，引起资源浪费或资源不足等情况的发生。 要避免这种情况出现，就需要在电子政务系统建设之前认真进行调查研究， 详细制定建设规划，细致考虑实际需要，充分利用现有资源，尽量避免一 哄而上8，搞电子政务就应该循序渐进。二是没有统一规划。我国电子 政务的基本框架是“两网一站四库十二金” 。 “两网”是指政务内网和政务 外网；“一站”是指政府门户网站；“四库”即建立人口、法人单位、空 间地理和自然资源、宏观经济等四个基础数据库。 “两网一站四库十二金” 覆盖了中国电子政务急需建设的各个方面，涉及信息资源开发、信息基础 设施建设与整合、信息技术应用等各个领域9。我们以前的信息建设存 在信息资源分散、共享程度低，自成体系等一系列问题，使得网络资源的 整体利用率较低。在目前缺乏统一规划和统一技术标准的情况下，我国的 电子政务建设有一哄而上的迹象。如果这种势头得不到有效的制止，可能 会给我国电子政务的发展带来难以估量的损失10。要搞好电子政务建设， 关键的是要搞好整体规划，在规划的前提下，制定并完善统一的技术标准， 避免打乱仗。三是不计成本。电子政务工程是一项浩大的系统工程，需要 巨大的资金投入。因此降低电子政务的运营成本是实施电子政务的重要目 标之一。政府机构在实施电子政务时，应以效益为本，充分利用现有的资 源，不要使电子政务成为增加政府预算开支的又一项沉重的负担。四是重 复建设。源于我国现行的体制和机制上的弊端，我国的地区分割、部门分 割现象较为严重，从而导致了许多 12 信息网络的基础设施重复建设的现象。这既给各政府垂直机构之间的信息 沟通造成了不必要的麻烦，又违背了区域性网络的“一个大脑和一套神经 系统”原则11。不仅加大了建设统一政府网络的难度，而且造成了人力、 物力、财力上极大的资源浪费。因此，如何节约投入成本，整合现有资源， 克服体制和机制上的弊端，防止重复建设，成为电子政务建设和发展中面 临的重要问题。 2.3 对专业人才重视不够 电子政务是个崭新的领域，电子政务专业人才培养制度和模式还处于 探索阶段。目前，我国电子政务专业人才培养方面存在如下几个方面的问 题：一是由于缺乏有效的论证与设计，电子政务专业人才培养体系不明晰， 知识体系和培养模式等不明确；二是由于缺乏有效的需求分析，人才培养 机构的资源利用率不高；三是电子政务专业人才的培养能力不足，目前电 子政务专业人才的需求量很大，现有的教育培养能力远不能满足实践需要。 面对电子政务专业人才严重短缺这一现状，为进一步发展电子政务提供有 效的人才保障，加强现行电子政务专业人才队伍建设是一项行之有效的选 择，通过优化电子政务专业人才的管理体制与管理机制，加快电子政务专 业人才队伍素质与能力的提升。 三 西方发达国家电子政务发展与应用的特点及 其借鉴 1 西方发达国家电子政务发展与应用的特点 1.1 强调“以公众为中心”的理念 当前，世界各国政府都在积极努力地运用网络技术为民众提供在线服 务，为民众提供获取各项政府服务的多元化渠道。英国电子政务发展的指 13 导思想是：建立“以公众为中心”的政府；在电子政务建设过程中，更加 注重加强跨部门的合作，以更好地满足公众需求；在制定有关政策和方案 时，尽量照顾到少数民族及残疾人的需求；通过实施电子政务，极大地提 高政府的工作效率和改进服务方式12。 1.2 促进政府服务全面上网，提高服务质量 美国是现代信息技术的发源地，也是世界上电子政务起步最早的国家。 美国在 20 世纪 90 年代就率先提出建立国家信息基础设施计划，目前已经 建成了覆盖全美的宽带网络，无线网络发展也非常迅速，使许多美国公民 可以随时随地获取政府信息。 1.31.3 实现实现“单一窗口单一窗口”和和“一站式一站式”服务服务 目前澳大利亚电子政务发展水平已经跻身于全球领先行列。澳大利亚 本土用户调查表明，39%的成年人通过上网查询政务信息，64%的成年人通 过上网办理电子支付事项，90%的上网用户对政府网站提供的信息和服务 感到满意。从这些数据可以看出其电子政务发展水平和利用水平是相当高 的。 1.4 消除“数字鸿沟” ，促进社会信息平等 “数字鸿沟”一词是联合国和发达国家率先提出的，发展中国家接 受了这一概念，将之作为南北对话的重要议题。但就目前的情况看，发达 国家在这个问题上表现得较为主动。主要原因是由于信息化发展水平的不 同，发达国家对新科技革命及信息化的相关社会影响较为敏感，特别对国 内“数字分化“有较强烈的感性认识及危机感。南北“数字鸿沟”问题及 南北差距的继续拉大，使南方国家对北方国家的敌意和反感增加，对全球 14 化的疑虑增多，这不利于西方推进价值观和发展模式，因而引起西方国家 的担忧。一方面，全球 90%的电子商务额被发达国家垄断。美欧发达国家 对信息技术的投资占全球信息技术总投资的 75%，目前国际互联网全部网 页中有 81%是英文的，其他语种总共不到 20%。另一方面，发达国家国内 传统信息产品市场已经趋于饱和，大批信息技术和产品需要通过大规模扩 散实现增值和升级，此时发达国家公司急需打开、创造和培育发展中国家 的信息产品市场。所以出于自身利益的考虑，发达国家也会主动帮助不发 达国家尽量缩小“数字鸿沟” 。 1.5 增强公众参与意识，发展电子民主 未来世界各国电子政务建设的重点是发展电子民主。电子民主是指通 过信息技术实现民主过程中的政治观点、价值理念、或其他个人意见的交 流和反映。它涉及到的内容很广泛，包括在线选举、在线政务公开、选举 人与被选举人的网上交流，民意调查和公众参与等。互联网的广范应用和 信息技术的发展为公众参与政府决策提供了良好的契机，做为网络与信息 技术应用的一部分的电子民主正好可以发挥其自身功能，能使民众有效地 监督政府决策，促进政府勤政廉政，提高民众对政府的信任度，同时通过 发展电子民主，也能反映出电子政务的公众需求导向。 2 西方发达国家电子政务发展与应用对我国发展电子政务 的借鉴 2.1 以为民众服务为中心 在我国发展电子政务更要体现以民为本的思想，这也是构建社会主义 和谐社会的要求，因此，要切实落实以服务为向导，体现“以公民为本” 的宗旨。电子政务的本质是要通过技术应用实现制度和管理的创新，优化 15 服务，提高效率。政府门户网站是电子政务面向公众的主要窗口，要坚持 “以人为本、以服务对象为中心” ，把用户需求作为政府门户网站建设的 出发点和落脚点，提高电子政务公共服务的用户满意度，提高公众对政府 服务的信任度。在全球社会信息化背景下，比较经济发达国家的经验， “它山之石，可以攻玉” ，用于我国，是推动我国电子政务跨越式发展的 现实之举。 在这里，我们以德国和美国为例。德国政府素来有关爱民众的传统， 注重为民众提供便捷的政府服务，实现政务信息化。德国政府期望通过电 子政务增加国民对联邦政府的满意程度，它实施了“联邦在线 2005”计划， 其目的就对在简化政府机构及其各业务部门的各种办事手续，方便民众。 美国政府也很注重倾听民众呼声，注重改变政府形象，美国政府宣称： “我们希望通过互联网改进人们与政府打交道的方式，从而改变他们对政 府的看法，这是我们真正的驱动力。 ”西方国家在确定电子政务发展的目 标时，都把电子化服务作为重要的衡量指标。他们认为，如果在电子化政 府战略中没能为公民服务，电子政务的发展就将是失败的。而我国在这方 面做得还很不够，衙门作风在一些地方和部门还不同程度的存在，官僚主 义思想还很能严重，体现在电子政务建设中就是形象工程多，实际应用少， 信息更新慢。 2.2 以标准化作为电子政务建设中的关键问题 电子政务建设必须要有标准化的支持，充分发挥标准化的导向作用， 以此来确保其技术上的协调一致和整体效能的实现。在一些电子政务发展 比较好的国家里，都制定有自己相应的电子政务发展规划，在立法和相应 管理机构的设置上也都采取了一致的作法。西方一些国家都相继制定或修 改了有关的法律，允许电子签名的使用，承认电子文件的合法性，并出台 16 了相应的网络安全政策。通过立法的形式来推动电子政务建设在我国显得 尤其重要，虽然我国已经确立了公正透明、廉洁高效的行政管理目标，但 是由于政策出台比较晚，实践的时间短，所以在具体应用中操作性不强。 因此，我们应该多借鉴发达国家的立法经验，在调查研究的基础上，根据 我国的具体国情和各地区的不同特点，加快制定出台有关电子政务建设方 面的法律法规。 2.3 以普及电子民主为目标 电子民主的发展进程体现了传统政府向电子政府的转变。今天，已经 有越来越多的政府机构开始将其服务和管理的职能转移到网络上去完成， 实现了更加规范透明、高效优质和全方位的管理与服务，进一步提高了民 主化程度，实现了信息资源的共享，也为电子民主的实现提供了条件。电 子民主的优势对在它有利于资源共享，更好地体现政府的服务职能，从而 促进公众利益的实现。在我国，各级政府部门掌握着丰富的信息资源，如 果能把这些信息资源通过电子民主的形式加以公开，将使它们获得充分有 效的利用，实现巨大的社会政治和经济效应。通过发展电子民主还可以使 公民更加平等的参与社会的各项管理，自由地进行政治信息的交流，自由 地发表和传播自己的见解和政治观点，提出自己的诉求。在网络上，无所 谓总理或是平民百姓，每个人都能平等地交流和获取信息。电子民主还有 利于遏制腐败、加强群众监督、增强公众的政治责任感。通过发展电子民 主推进的政府信息资源的公开化，有利于杜绝各种暗箱操作和幕后交易， 更便于公众的参与和社会监督，使反腐败工作形成政府与公众紧密合作的 良好态势，既拓宽了监督的范围，又增大了政府工作的透明度，从而有利 于减少腐败的发生。因此，在我国电子政务的建设和发展中，应该把电子 民主作为发展目标。 17 四 我国电子政务的发展趋势分析 1 电子政务的发展将会日益提升国家竞争力 一个国家信息能力的强弱，直接决定了这个国家的国际竞争力与未来 发展潜力。信息社会发展到现阶段，随着信息化建设的逐步深化和成熟， 信息化对于提升国家竞争力的重要影响也愈加明显13。这里有两方面的 原因：一方面的原因是借助信息技术提高本国的整体竞争优势是各国考虑 的问题；另一方面的原因就是信息化建设本身也是各国竞争的焦点。 伴随着信息网络日益渗透到经济社会的方方面面，发展电子政务已经 成为世界各国在公共行政管理和社会经济管理领域展开的重要内容。发展 电子政务本质上就是改造传统的政府工作模式，使之能够适应全球的、虚 拟的、以知识为基础的数字经济，同时也适应社会以传统模式向现代模式 的转型。因此，电子政务建设的意义重大，它将加快政府职能转变、增强 政府监管、提高政府的行政效能和服务能力、促进政务的公开、公正，以 及政府决策的科学化、民主化，推动打造高效、廉洁的政府，从而提升一 个国家的整体实力和在国际社会的竞争力。 2 全面推动政府创新 电子政务将推动中国行政管理体制改革，建设新型政府。党的十七大 报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府” 。报告中指出，我 国的行政管理体制改革是深化改革的重要环节。各级政府要着力转变职能、 理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、 执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职能体系，完善公共服务 体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。实践证明，电子政务不 但可以提高政府部门的办事效率、降低行政成本，而且可以提高公共服务 18 水平，促进政府廉正建设。通过电子政务建设新型政府，是很多发达国家 政府改革追求的目标之一。 可以预见，随着中国行政管理体制改革的进程加快，在电子政务手段的 支撑下，建设服务型政府、阳光型政府、敏捷型政府、响应型政府、变革 型政府、集成型政府将成为中国行政管理体制改革的重要方向14。在我 国，随着电子政务建设的深入开展，电子政务对政府创新的作用还将进一 步显现。我们可以通过发展电子政务提高政府在业务流程、人力资源、业 务一致性、信息技术等方面的管理水平，从而实现政府创新。政府通过创 新，可以更快地实现职能转变，提高工作效率，打破传统的时间、空间和 部门分隔的制约，使各级政府的各项工作更加严密，服务更加便捷，从而 把我们的政府打造成勤政、廉洁、务实、高效的政府。 3 更加体现以人为本的理念，加快民主建设进程 在未来的电子政务建设过程中，将会越来越重视以人为本的理念，这 一点在党的十七大报告中有明确的体现，报告中指出，要“推进决策科学 化、民主化，完善决策信息和智力支持系统” ，以此来增强决策的透明度 和公众参与度。这表明未来的政府民主决策将会更多地依靠电子政务和政 府信息化。 有的国家在传统上就很重视民意，随着电子政务建设的推进，又开始 逐渐将民主建设纳入到电子政务建设中去，并采取了相应的行动计划。近 些年来，有的国家和组织已经开始在电子政务建设中增加民意调查的项目， 利用在线方式让民众更多地参政议政，如开设在线论坛、开通征询民众意 见的官方网站、针对不同民众的意见的不同，发出征求意见函，民众可以 参与讨论的话题非常广泛，既涉及到国家方针政策的制定，又关系民众利 益的实现。可以预见， “以公众为中 19 心”的电子政务建设，必然会对我国的民主建设起到越来越大的推动作用。 未来几年，我国在利用电子政务手段加强民主建设方面将会有越来越多的 手段和具体措施。 4 日益重视各种资源的整合 未来电子政务建设中将更加重视政务信息资源的整合，经过近十年的 电子政务建设，各级政府部门普遍积累了不少政务信息资源。由于管理体 制、规划设计等方面的原因，这些政务信息资源往往彼此割裂，没有实现 互联互通，成为一个个信息孤岛。推倒重来，还是充分利用以前积累的信 息资产，是许多政府部门面对的共同问题。推倒重来的代价太大，将极大 地影响政府日常工作，积累的宝贵数据也将失去效果。可见，对现有政务 信息资源进行整合，继续发挥它们的价值，是许多政府部门的明智选择 15。目前，信息资源整合方面的技术逐渐成熟，现有信息系统之间的信 息共享成为可能。随着政务信息资源之间的整合度逐步提高，协同政务水 平也将得到逐步提高，政府职能将最终超越行政部门的界限实现无缝集成。 5 更加强化信息安全问题 信息安全问题在电子政务建设中越来越引起关注，同时它也是电子政 务建设不可缺少的重要组成部分。电子政务的信息安全关系到国家安全和 政府工作的正常运转，同时也关系到公众和企业的切身利益，因此我们特 别注意采取各种必要的防范措施、预防病毒感染和黑客入侵，既要保障国 家和政府安全，又要保护好公众和企业的隐私和相关信息，这也是电子政 务信息安全建设的关键。 目前，电子政务中的公共服务前台和政府后台建设都达到一定的水平， 服务前台交互功能进一步提升，服 20 务后台也逐步实现了各个部门的业务整合，因此，如何加强对公众个人信 息的保护力度和如何加强对实现互联互通的政府部门业务进行安全保护就 成为了信息安全的重点。美国、加拿大等国都进一步加强了安全认证方面 的措施力度，美国、日本等国则进一步完善了信息安全标准规范建设。我 国也可以利用上述国家的先进经验，来深化我国的信息网络安全建设，在 这个深化过程中，也是我国的电子政务建设不断完善的过程。 五 我国电子政务的发展对策 1 加强组织领导，健全管理体制 我国的电子政务建设可以借鉴国外先进的经验，可以在国务院建立电 子政务的领导机构，实行国家统一领导，地方分级负责的形式，可以推行 “总体统筹、分工负责”的形式。 “总体统筹”就是国务院有关电子政 务的领导机构对全国政府信息化建设进行统一规划，制定统一标准、相关 政策法规的管理办法，对重大信息化工程项目的资金进行统筹安排；“分 工负责”就是地方各级政府和部门按照统一的规划、标准，负责具体项目 的实施。 电子政务建设是一项庞大的、复杂的社会系统工程。从上到下的各级 政府部门要加强对各部门信息化工作的领导，制定出我国电子政务发展的 整体规划和统一的标准，建立起电子政务的标准化体系。在制定标准时， 不仅政府领导要出面，负责组织协调，也要让社会各界的专家学者参与进 来，集思广益，这样才能使制定出来的电子政务的规划与标准更具有权威 性。 同时，我国的电子政务建设也不是简单地将政府业务进行上网，而是 要不断适应新情况和新形势对电子政务工作的要求。要不断地体现创新， 要按照客观情况的变化，对政府管 21 理职能以及行政流程进行必要的调整和改革，从而为电子政务的推进创造 良好的条件。没有健全的体制，就没有理顺的职能，没有理顺的职能，个 人和集团的利益就无法触动，利益冲突就无法协调，标准规范就无法统一， 改革也就无法深入下去。在这里，政府部门就要发挥协调各方的作用，调 动各方面的积极性，推动电子政务建设当中管理体制的进一步完善与健全。 2 加强电子政务的广泛应用 在全球经济一体化和信息技术飞速发展的历史条件下，在政府管理改 革运动蓬勃兴起的世界潮流中，通过电子政务实现传统政府管理模式的变 革，不仅可以提升政府管理的有效性，满足社会公众对政府公共管理和公 共服务的新要求，而 且对于应对信息时代的到来，提高国家的综合竞争 力，都有着非同寻常的意义。因此，对于我国来说，全面推动电子政务的 广泛应用对经济发展和社会进步的促进作用将更加明显。 3加强落后地区电子政务建设，缩小“数字鸿沟” 伴随着全球网络信息技术的深入发展，我国的信息化整体水平也在不 断提高，信息化已成为我国国民经济与社会发展的重要动力，但同时我们 也应该看到，这种发展还存在一定的不均衡性，城乡之间、区域之间、高 收入人群与低收入人群之间，都存在不同程度的数字鸿沟，这一现象在西 部地区表现得尤为突出。化数字鸿沟为数字机遇，是我们全社会成员共同 的努力方向。 缩小数字鸿沟，我们可以从以下几个方面入手：一是超前谋划。要将 缩小数字鸿沟纳入本地区的总体发展规划，由于各地的资源不同，发展基 础和经济条件的差异，使得缩小数字鸿沟，也必然是一个长期的过程，因 22 此要站在全局的高度，提前谋划，制定相对长远的战略框架。二是示范带 动。在我国西部的欠发达地区，政府往往既是新事物的倡导者，也是实践 者与推动者，政府要在电子政务建设中、为全社会做好示范，当好表率， 主动承担区域信息化各项工作的推进任务，切实发挥好自己的职能。在此 基础上要充分发挥市场机制的自动调节作用，动员和吸引学校、企业、其 他组织及