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PPP项目绩效评价指标体系及综合评级模型研究 【摘 要】 目前，我国正在准经营性公用设施建设领域推广和应用PPP模式。在此背景下，如何对PPP模式下准经营性公用设施建设项目进行合理的绩效评价，关系到项目绩效水平的提升，关系到政府与社会资本等各方的切身利益，更关乎项目成败，是亟待解决的问题。文章将PPP项目绩效评价划分为项目投入、项目过程、项目产出与项目影响四个绩效评价子系统，并在对影响项目绩效水平关键因素识别的基础上，建立了针对准经营性PPP项目绩效评价的指标体系；将项目绩效水平划分为五个等级，采用物元可拓评价方法，构建了项目绩效综合评级模型；案例分析表明，指标体系与综合评级模型具有一定适用性。 下载 【关键词】 PPP模式； 准经营性项目； 绩效评价； 指标体系； 物元可拓 【中图分类号】 F294；C939；TU9 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2018）04-0110-06 一、引言 目前，我国正在积极着手改革公用设施建设与公共服务供给模式，探索准经营性公用设施商业化路径，开始积极寻求社会资本进入这一领域，以求减轻财政负担，转变政府职能。PPP模式可以调动社会资本参与基础设施与公共项目的积极性，政府能够用少部分的财政支出撬动社会资本大量投入，从而提高公共产品与服务的数量与质量水平。由于政府与社会资本充分合作，更多的利益相关方能够参与进来，这可整合各方诉求，发挥各自长处，克服政府与社会资本各自缺陷，从而提高项目实施运作效率，并可在一定程度上提升社会成员的参与感与获得感。 目前我国PPP项目相关研究还处于前期探究阶段。在构成要素方面，多是针对项目利益分享、风险分担、合同签订、建设运营等主要构成要素的探讨；在研究项目所处阶段方面，多集中于项目识别、准备及采购阶段，对于PPP项目绩效评价与监控尚处于无章可循的状态。一方面，PPP项目绩效指标体系尚没有系统建立。另一方面，PPP项目绩效评价方法尚处于摸索阶段，方法的适用性和有效性尚没有得到有效验证。政府与社会资本等参与方利益诉求不尽相同，平衡各方利益关系是PPP项目成功的关键，单纯考虑一方利益不利于反映项目真实的执行状况。因此，针对准经营性公用设施PPP项目实施公平公正的绩效评价，对于促进其绩效水平提升，推动PPP模式向纵深发展具有重要意义。 二、PPP项目绩效评价及其目的 所谓绩效，是PPP项目实施机构为达成项目目的而采取行动在各个方面上的实际反馈，它是结果与过程的有机统一，是项目建设与运营实施全过程的活动、模式、成果及其产生的外部影响。PPP项目的绩效评价则是利用统一的评价标准，采用科学的、合理的、规范的以及有效的评价方法对PPP项目在投入、合作过程、项目产出、效果及影响方面，就其经济性、效率性、成效性、公平性和可持续性等的预期目标进行全面考核评价的经济活动。 PPP项目的绩效评价具有以下内涵，首先PPP项目绩效评价可以从评价活动和行为需要实施测算，主要是检验和考察项目在双方合作过程当中的经济性、效率性、成效性、公平性和可持续性；其次，绩效成果可以通过对项目的识别、准备以及运作等活动得到反映和改进，可以表示为“成果+活动=真正的绩效”；最后，项目绩效是不断循环、动态调整和改进的，并在循环中不断提升和发展的一个封闭的管理控制过程。 本文将通过系统分析、实地调研，结合PPP项目利益相关方意见，建立完善的绩效评价指标和方法体系，对本PPP项目从投入、过程、产出及影响等方面进行绩效评价，针对项目建设与运营进行总体回顾、总结经验教训，构建PPP项目评价和反馈机制，评判项目绩效，从而进一步提升项目管理水平，为提升项目效率提供依据。 三、绩效评价逻辑框架及指标体系 （一）项目绩效评价逻辑框架 PPP项目寿命周期由项目识别筛选、采购准备、执行建设、运营移交等阶段构成。各阶段有其自身特点，影响项目绩效水平的关键因素不尽相同。将项目绩效评价体系分为投入、过程、产出和影响四个子系统，通过对各子系统进行深入剖析，可以识别各个子系统涉及的各个层面的构成因素，并通过项目实施所具备的各种特征，找出衡量项目绩效的主要因素，将这些因素依次逐项转化为可以量化的指标，并建立能够表达项目经济性、效率性、有效性、公平性和可持续发展能力的指标系统。其逻辑框架如图1所示。 （二）项目绩效评价指标体系 结合上述绩效评价逻辑框架设计，将项目绩效评价划分为项目投入绩效评价、项目过程绩效评价、项目产出绩效评价与项目影响绩效评价四个子系统，并根据上述对于影响项目绩效水平关键因素的识别。 1.项目投入绩效指标 项目实施需要获取大量的财物与人力等方面的资源，并将资源匹配给需要的组织或个人。在项目投入的诸多要素中，人力资源、资金投入一直是最为人们关注的投入资源，希望以最小成本实现项目目标。在项目人力资源投入方面，政府机构专业素质与社会资本方经验直接影响项目成功与否，选择“政府操作PPP项目个数、社会资本操作类似项目个数”表征人力资源投入绩效水平；资金投入方面，主要从项目资金价值、资金到位情况、投入资金效用等方面探讨项目资金投入?效水平，选取“建设资金到位率、政府补贴到位率、投资利润率、加权综合资金成本率”等指标。 2.项目过程绩效指标 项目实施是政府机构、社会资本和使用者三大类主体在充分利用项目现有资源基础上相互配合、共同实施的协调过程。过程环节体现项目的效率性，主要包括项目管理与运营管理两个方面。项目管理方面，分别从进度、成本与质量三个方面设定指标；运营管理方面，设定“总资产收益率、资产保值增值率、设备利用率”反映项目资产运营情况，选定“项目收入增长率”反映项目持续发展能力。 3.项目产出绩效指标 准经营性公用设施项目多与污水处理、环境治理相关，项目建成如达到产出要求将有利于环境保护、生态改善目标的实现，这也为区域持续健康发展奠定必要基础。因此该评价环节主要是体现项目的效果性及适应性，包括工艺效果评价与利益相关方满意度两部分。工艺效果评价指标以污水处理项目为例，选定“出水水质达标率、有害指标去除率”等指标。 4.项目影响绩效指标 PPP项目周期长、影响范围广，对地方社会经济的作用巨大。准经营性公用设施项目的建设与运营，不仅增加了就业机会，同时因为改善了周边环境，而提高了人居生态环境质量，改善了投资环境，间接地活跃了区域内经济活动，拉动当地经济增长，项目影响主要体现在其对于社会、经济与环境的影响上。选择“直接就业贡献度、经济内部收益率、综合污染物指数降低率、有害气体监测达标率”等指标。各项指标所属绩效类别、内容及计算方式详见表1。 四、基于物元可拓的项目绩效综合评级模型 选用物元可拓方法对项目进行综合评级，可拓方法是由中山大学蔡文研究员提出，物元分析模型是其中的重要?M成部分，用于数据分析及评价等领域。它用关联函数分析决策对象各子系统间的矛盾性。用物元变换化多指标不兼容问题为单一决策问题。PPP项目绩效评价实际上是一个不相容问题，可采用物元可拓方法将其转化为单一决策问题，采用物元可拓针对PPP项目进行绩效评级具有一定的适用性。 （一）项目绩效评价拟评矩阵、经典域与节域确定 1.建立绩效评价拟评矩阵 R0=（P0，ci，xi）= （1） 式中，P为待评项目绩效水平，ci（i=1，2，n）是影响评价水平的特征因子，即各绩效评价指标；xi（i=1，2，n）为该PPP项目绩效水平P关于特征ci的具体数值。 2.确定经典域、节域区间 将各绩效评价指标逐一进行分级，根据各指标具体情况将其分为五个等级，与项目绩效综合评价等级相对应，详见表2。表2中第一列为绩效评价指标；中间五列为各绩效指标评价等级区间值，等级区间的确定由评价小组根据项目具体情况、行业标准及专家意见确定，一般而言，可研报告或实施方案中所确定的绩效目标设定为C级区间的最低值，有行业最低标准的值可作为D级区间的最低限值。取值范围为该指标自D级最低值至A级最高值。项目取值为评价对象项目自身取值，来自于待评矩阵中的xi（i=1，2，n）取值。 指标中如有变动趋势不一致情况出现，如综合资金成本率，则需通过其最高限值相减的方式予以变换。表中各绩效层级范围可作为各指标相对于各级别的经典域，表中取值范围则为各绩效指标的节域，经典域矩阵表述为： Rj=（NJ，Ci，Xj i）= （2） 式中，Nj（j=1，2，n）代表所划定的j个绩效级别，ci（i=1，2，n）代表绩效级别Nj的特征；xji分别为Nj关于ci的量值范围，即绩效级别关于所对应指标的数值范围，即经典域。节域矩阵可表述为： Rp=（P，Ci ， Xp i）= （3） 式中，P表示项目绩效评级结果的全部范围，Xpi为P关于ci的取值范围。 （二）绩效评价关键函数、权系数及综合评级 1.计算关联函数 计算各评价指标针对绩效级别的关联函数值以及各指标的权系数值，在此基础上计算PPP项目绩效对各绩效级别的综合关联度值，若某绩效级别综合关联度值较大，则绩效水平就应归属为该绩效评级。首先对区间的模和点到区间的距离进行计算。 有界区间x=a，b的模定义为： x=b-a （4） 一个点x0到区间x=a，b的距离定义为： （x0，x）=x0-（a+b）-（b-a） （5） 则关联函数为：k（x）=-（xx0）（x？埸x0）（6） 采用公式6可以测算各指标针对各绩效级别的关联函数值，即关联度。 2.权系数的确定 权系数是指在实施绩效评价时，针对各绩效指标在重要水平上所做的定量分配。各绩效指标对绩效水平的影响不尽相同，应根据其影响程度来分配权系数，计算公式为： i= （7） 式中，xi为指标i的项目实际值（或现状值）；Si为指标i的标准值；n为指标数目。 3.综合评级 根据前述公式可得到绩效指标针对绩效等级的关联函数值与各绩效指标的权系数，将关联度与权系数和综合关联度计算公式结合，如式8： j=i，jkj（xi） （8） 通过测算得到PPP项目绩效系统对各级别的综合关联度值，如果某级别所对应的综合关联度值最大，则评价结果就应属于该绩效级别。项目评价绩效评级划分为A、B、C、D、E五级，其绩效评级含义、分值区间与级别描述参见表3。 五、案例分析 （一）项目基本情况 案例项目位于冀东某县，为某园区污水处理及管网工程新建项目，采用PPP模式建设运作该项目，项目实施机构为县环保局，项目具体运作采用设计建设融资经营模式（DBFO），设计污水处理规模1万m3/d的污水厂一座及配套管网9km，处理工艺为：“预处理+CASS+混凝沉淀+过滤+消毒”，出水指标执行城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）中的一级A排放标准，项目总投资2 647万元，直接提供就业岗位35个。 项目建成并投入使用，此次评价为建成后首次实施绩效评价，针对绩效评价时点之前建设过程与运营情况进行评价。项目系统稳定后，COD去除率88.7%，虽然入水COD在200450mg/L区间内，但出水COD稳定在4550mg/L区间内。系统启动后SS的去除率为86.1%，其他项目指标参见表2中的“项目取值”。 （二）项目综合绩效评级 1.关联函数值的计算 由上述公式4公式6，可测算出各个指标对5个评价级别标准的关联函数值，以第一个指标“政府操作PPP项目个数”针对A评价等级的关联函数值计算为例： A级：（x1，x11）=1-（7+20）-（20-7）=6 （x1，xp1）=1-（0+20）-（20-0）=-1 因为xi？埸xi，j，所以根据公式6可得： k1（x1）=-0.8571 可采用上述方法测算其他22个绩效指标针对5个绩效级别的关联函数值，详见表4。 2.归一化权值的计算 由式7确定各绩效指标针对各绩效级别标准的归一化权系数如表4所示。 3.项目绩效综合评级 采用公式8结合表4中所确定的关联函数值，可得到案例PPP项目绩效水平对应各绩效等级的综合关联度值，分别为-0.1731、-0.0442、-0.1852、-0.3658、-0.3571。可根据综合关联度数值判断项目绩效水平对应B级的综合关联度较大，因此本案例绩效评价结果应属于B级，表明项目基本成功，实现了重点目标，基本上达到了目标值。 六、结论 1.将PPP项目绩效评价系统划分为投入、过程、产出和影响四个子系统，构建了绩效评价逻辑框架，在此基础上将影响项目绩效水平的关键因素转化为具体可量化的指标，构建能够表达项目经济性、效率性、成效性、公正性和可持续发展能力的PPP项目绩效评价指标体系。 2.选用物元方法，创建PPP项目绩效综合评级模型。将PPP项目绩效水平及对应的指标量值作为待评物元，建立PPP项目绩效综合评级的物元可拓模型，将评价指标体系与评价标准相互匹配，选取案例进行分析，案例项目综合评级结果为B级，表明项目基本成功。结果表明该评级模型具有灵敏性和适用性。 3.综合评级模型具有一定局限性，主要包括：指标体系尚不完善，有待进一步提高；模型综合评级结果的客观性取决于指标数据搜集的真实性等方面。在将来可针对指标识别与体系完善，数据搜集与评价方法的进一步拓展等方面展开深入研究。 【参考文献】 王守清，柯永建.特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）M.北京：清华大学出版社，2008. 严丹良.公私合作项目绩效评价研究D.西安建筑科技大学硕士学位论文，2014. 王超，赵新博，王守清.基于CSF和KPI的PPP项目绩效评价指标研究J.项目管理技术，2014（8）：18-24. 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