预算单位现金支出的管理与控制

预算单位现金支出的管理与控制在当前我国财政国库管理制度较为完善、与操作层面相关的金融服务网络已经十分发达的条件下，预算执行中使用现金结算的现象仍十分普遍且数额庞大。现金支出并不是不可以，但大额现金交易毕竟是支出管理中的一个“黑洞”。如何有效减少现金支出，从而使支出行为经济、低成本运行，规范操作和预防腐败，具有重要的现实意义。财政授权支付在一定程度上赋予了预算单位使用财政资金的主动性和灵活性，但同时也增加了资金支付的随意性和不规范因素，加大了财政监管的难度。特别是财政授权方式下的现金支出管理更是国库集中支付管理制度中较为薄弱的一个环节。我国金融体制改革完成后，原商业银行承担的现金监管职能丧失，加之部分预算单位领导、会计人员甚至单位职工受传统结算方式影响，对现金管理认识有差距，导致了近年来现金支出管理有所弱化。预算单位普遍存在提取现金频繁、现金余额过大、超范围使用现金等现象。以上问题，降低了授权支付、现金收付以及备用金的可信赖程度，掩盖了预算单位财政资金支出的真实性，将影响到财政资金的安全和使用效益，助长了铺张浪费，为腐败行为发生提供了方便。预算单位大范围、大规模使用现金，对于全社会大量使用现金具有一定的示范效应，这对规范社会经济交易、加强税收征管、反洗钱等方面的工作都有一定的消极影响。本文立足我省近年来省级预算单位现金支出的实际情况和存在的问题，借鉴西方发达国家现金管理的经验和做法，以及兄弟省市现金支出管理的实践，提出进一步规范预算单位现金支出的办法和途径。一、现金支出的现状分析（一）总体情况以四川省省级财政为例（本文数据除特别指明的外，其余均为省级数据），财政支出中直接支付不涉及现金支出，因此现金支出仅限于单位授权支付。2008-2012年省级预算单位授权支付平均每年交易35.32万笔、支出金额272.43亿元，授权支付平均占省级财政支出的28.08%；省级预算单位平均每年现金交易6.81万笔、支出金额15.35亿元，现金支出平均占省级授权支付的5.63%。月平均现金支出1.28亿元，日平均420.5万元。从全国目前现金支出占授权支付的比例看，大多数平均在20%左右，最高的省份现金支出最高控制线为50%，最低控制线为10%。由于我省从改革之初和后续政策中对现金支出作出了专门规定，省级单位对现金支出控制较为严格，现金支出占授权支付的比例一直都比较低，近5年平均比例为5.63%，最高也未超过10%，现金支出整体上较为规范。(二)现金支出的主要特征1.现金支出规模的区间特征明显。从支出规模上来看，省级授权支付大部分单位集中在1000-5000万元和500万元以下两个区间，这两个区间的支出单位平均占5年全部支出单位的70%以上。如果整体将小于5000万元这个区间考虑进去，则这个比例会增加到86.72%。2008年-2012年省级授权支付单位分布区间情况年 份1亿元以上5000万-1亿元1000-5000万500-1000万500万以下单位合计（个）2008年3.58%7.60%29.94%12.63%46.26%8952009年4.21%7.78%29.27%12.74%46.00%9262010年5.85%7.72%28.29%15.66%42.48%9582011年7.26%8.97%28.42%14.85%40.49%9362012年6.41%7.03%32.21%15.04%39.32%1124省级预算单位现金支出与授权支付的规模区间大体一致，现金支出的区间特征则更为明显。一是授权支付规模越小，现金支出占授权支付的比例越大。支出规模1000万元以下的单位，87.76%的单位现金支出占授权支付的比例超过了20%。如2012年有36个授权支付在50万元以下的单位，平均78.14%的资金用现金支出，有7个单位的授权支付则全部采用现金支出。二是现金支出占授权支付的比例小，但现金支出总量大。以2012年为例，现金支出占授权支付比例小于10%的单位，其现金支出总量却达到7.06亿元，几乎占全年现金支出总量的一半。2.大比例提取现金的状况逐步改善。从下表可以看出，随着省级公务卡改革的积极推进，省级预算单位现金支出的情况正发生着积极变化。大比例（现金占授权支付的比例大于30%）提取现金的单位数量和金额正逐步减少，已经从2008年的232个，减小到2012年的159个；到2012年，此区间的单位现金支出的绝对额已经从2.77亿元减小到1.42亿元。大于20%的单位也从2008年的385个减少到2012年的279个。与此同时，小于10%的单位则从2008年的201个增加到2012年507个，小规模提取现金的预算单位有扩散趋势。2008-2012年省级预算单位现金支出比例区间分布情况（单位：万元）内容年份大于50%40-50%30-40%20-30%10-20%小于10%2008年单位数量94 59 79 153 213 201 现金支出10,234.09 8,090.03 9,373.77 43,734.67 59,839.83 26,065.17 2009年单位数量92 64 78 125 203 262 现金支出8,570.45 7,249.09 17,184.83 27,287.83 53,881.26 38,512.27 2010年单位数量104 62 83 118 200 292 现金支出10,908.90 6,324.74 8,182.21 24,439.73 50,854.29 50,977.74 2011年单位数量83 37 64 122 202 332 现金支出7,361.49 5,944.64 10,365.57 18,292.77 42,826.92 61,215.62 2012年单位数量65 32 62 120 231 508 现金支出4,529.30 2,318.53 7,328.40 32,370.71 38,523.51 74,481.07 合 计438 254 366 638 1049 1595 41,604.22 29,927.03 52,434.78 146,125.70 245,925.80 251,251.87 3.现金支出单位差异明显。根据对近5年来现金支出总量分单位进行统计，共有41个单位居20前，支出总额17.40亿元，占5年省级现金支出的22.89%。其中：7个单位每年都出现在前20位，14个单位最少3次出现在前20位。分单位看，大中专院校的横向科研经费、各种教师培训费、学生补（助）学金等现金使用量较大。个别特殊涉密单位的特情费、专项检查和突发事件因不便刷卡，只能使用现金支付。另外，随着省级扩大国库集中支付改革范围不断扩大，到2012年，蓉外单位增加到472个，蓉外单位现金支出占省级现金支出总额的比重从2010年11.58%增长到2012年的39.88%，近几年现金支出增加偏大。蓉内蓉外预算单位现金支出情况（单位：万元） 内容年份授权支付现金支出金额笔数金额笔数占授权支付的比例2010年蓉内2,562,398.66 307,772 134,115.52 61,082 5.23%蓉外241,302.81 37,664 17,572.10 9,136 7.28%合计2,803,701.47 345,436 151,687.61 70,218 5.41%蓉外单位比重8.61 10.90 11.58 13.01 2011年蓉内1672128.32 190,137 95,330.21 42,039 5.70%蓉外1442132.58 155,030 50,676.80 23,676 3.51%合计3114260.90 345,167 146,007.01 65,715 4.69%蓉外单位比重46.31 44.91 34.71 36.03 2012年蓉内1,845,021.07 210,714 95,923.01 40,820 5.20%蓉外1,705,541.87 242,153 63,628.50 31,862 3.73%合计3,550,562.94 452,867 159,551.51 72,682 4.49%蓉外单位比重48.04 53.47 39.88 43.84 二、现金支出管理中存在的主要问题（一）使用小额现金支出的预算单位广泛存在并不断增加目前金融机构和财政部门都将小于5万元以下的现金支出作为小额现金对待。近五年，小额现金支出年平均笔数5.7万笔，占五年平均现金支出笔数的83.8%，年平均现金支出12.39亿元，占五年平均现金支出的80.7%，现金支出大部分都是通过小额提现方式操作，成为现金支出的主要途径。无论是金融机构还是财政部门目前对小额现金支出都缺乏具体的控制机制、审核依据，基本上处于一个无序管理的状态。近五年省级100万元以下现金支出的单位已经从2008年的440个增加到2012年的609个，50万元以下的单位从2008年的316个增加到2012年416个。(二)现金支出占授权支付的比例稳中有降但总额仍然较大省级授权支付从2008年190.71亿元，增加到2012年的355.06亿元，增幅为86.18%，支出规模增长较快。但是，省级现金支出规模并未随之增长。近5年来，尽管预算单位的数量和授权支付支出总量有所增加，但现金支出占授权支付的比例却从2008年的8.25%下降到了2012年的4.49%，整体下降趋势明显。另外，单位现金支出总量上也出现了逐年下降的趋势。单位平均现金支出量从2008年175.8万元下降到2012年的141.9万元，减少33.9万元。2008年-2012年省级预算单位现金支出情况汇总表（单位：亿元） 内容年份授权支付金额授权支付笔数（万笔）现金支出金额现金支出笔数（万笔）现金占授权支付比例(%)占授权支付笔数(%)2008年190.71 30.13 15.73 6.51 8.25 21.62 2009年224.56 32.10 15.27 6.68 6.80 20.80 2010年280.37 34.54 15.17 7.02 5.41 20.33 2011年311.43 34.52 14.60 6.57 4.69 19.04 2012年355.06 45.29 15.96 7.27 4.49 16.05 与国库集中支付改革之初相比，目前各项国库管理制度已经较为完善，预算单位财务管理能力和预算执行操作的规范程度也有了很大提高，加上近年来公务卡改革稳步推进，现金支出占授权支付的比例逐年下降。但是，受各种因素影响，单位现金支出的总量整体变化不大，平均每年维持在15亿元左右，单位年平均支出现金达到141万元。（三）备用金管理欠规范尽管大额现金都采取了大额现金审批制度，但对于预算单位小额备用现金的审核往往缺乏完善的控制机制，商业银行尽管也规定了小于5万元的备用金提取限额，但对于频繁提取小于5万元的做法无法控制，大额备用金用途的审核难度也较大，如果预算单位内部对备用金的管理缺乏有效管理，单位会计人员提取备用金就缺乏约束。不管是否有需求，先提取一定数量的备用金作为库存已经成为普遍现象和习惯做法。2008-2012年，省级单位备用金共支出25.90亿元，平均每年5.18亿元，占年均现金支出的33.75%。另外，在对单位的调查中，发现每个单位都有不同数量的备用金库存。部分单位存在着未建立备用金备查账或备查账不完善、备用金会计核算不规范、账款不符等情况。（四）现行控制方式单调且力度有限1.法律法规已不能适应新的经济环境。我国有关现金管理的通行性法律政策，主要依照三个文件执行：一是1988年9月8日，由国务院颁布的中华人民共和国现金管理暂行条例（以下简称暂行条例）；二是1988年9月12日颁布的现金管理暂行条例实施细则（以下简称实施细则）；三是1997年8月15日中国人民银行颁布的关于大额现金支付管理的通知（银发1997339号）。随着市场经济的不断发展，社会产品的日益丰富以及社会消费能力的日益增强，暂行条例中有些规定已经不能反映整个社会对现金使用范围和使用需要的真实状况。由于适应性不强，也就更不能较好地移植到财政资金的管理之中。实施细则对开户银行赋予了一定的现金管理核批职能。随着金融部门的商业化改革，商业银行监督管理职能逐渐被弱化，原来的国有商业银行已改为股份制商业银行，不再具有行政管理者身份与职能。因此，商业银行继续作为管理、监督、处罚的主体已不合适宜，当前普通推行的国库集中支付改革在模式设计之初就回避了代理银行代理财政管理的职能。所以，通行性法律政策控制力度不大。2.政策制度不完善且针对性不强。现行政策主要是财政和人民银行共同制定的一些规定。这些政策也同样存在控制方式单调、可操作性不强、审核中不易把握等缺陷。如我省2003年出台的 “公用经费累计批复额度中现金支付比例原则上不得超过30” 的规定，基本上难以发挥作用。同时出台的还有“当日连续提取现金累计金额原则上不得超过5万元”的规定，但如遇单位取现金额小、取现频率高、逃避大额现金申请审核等情况时，往往缺乏有效的控制手段。对超过限额标准的大额现金审核，也因为审核人员对“特殊、紧急情况”的判断难以把握、审核难度大，从而多年来现金结算依然较普遍、现金支出依然较大，现金控制的效果不显著。3.预算单位内部措施欠缺，控制乏力。在操作层面，由于备用金管理、现金报销范围、公务卡结算制度等方面在预算单位内部并不健全严密，加之单位财务人员不足，岗位设置不合理，公务卡信用额度过低等多方面原因，难以有效控制现金的使用量。由于这些问题的存在，2012年9月实行公务卡强制结算目录后效果也因此受到了影响。当年公务卡支出为2.09亿元，只占授权支付的0.59%。强制结算目录中仅差旅费、办公费、劳务费、公务车运行维护费现金支出就达5.18亿元，占当年现金支出的三分之一。部分单位为图方便，如遇业务繁忙、人员紧张时，直接用大量的备用现金支付或报销，提取现金频繁、超范围使用现金的情况时有发生。2012年授权支付结算方式占比（%）结算类型转账支出现金支出公务卡支出结算目录81.9215.252.84非结算目录96.852.900.25合 计94.924.490.59三、市场经济发达国家现金管理的做法（一）从预算编制方面对现金支出的控制市场经济成熟国家在预算中已经很少规定相关现金支出比例。所有政府支出均以立法授权为基础，并通过现金拨款授权方式，在预算年度内对单位现金支出计划进行控制。目前在东欧等经济转型国家如乌克兰等国，采取现金支出占零星支出比例的方式控制现金支出的做法较为普遍。（二）从预算执行方面对现金支出的控制发达国家经过长期实践形成了以国库单一账户体系为基础的国库集中收付制度，确保预算机构对财政资金实行强有力的控制。在有效控制现金流量的同时通过现金管理来集中现金余额。尽管各国对财政资金控制力度不尽一致，控制较强的有英国等，控制较弱的有美国、日本等，但所有拨款都是通过国库单一账户来完成的，更有一套完备的规范现金支出的法律法规。（三）从法律政策方面对现金支出的控制 美国是现金管理制度较为完备的国家之一，虽然没有针对预算单位的具体制度，但从管理权限、现金结算、现金存取、现金交易、违规处罚等各个层面都有一整套完善的现金管理制度，这些通行法律制度足可以对社会各方形成制约。1.现金管理模式。美国没有单独的机构对现金进行管理，现金管理的职能分散在美联储及财政部下属的金融犯罪执法网络、国税局、雕刻与印刷局和造币厂分工负责。通过现金管理制度，国库单一账户极大地集中了现金余额，通过现金余额分析和现金需求预测，及时调整政府借贷的时间、规模和期限等，达到政府借款成本最小或储蓄收入最大化。2.控制现金结算。美联储电子资金转移主要明确了在电子支付中各方的权利、义务和责任（美联储12 CFR Part 205）；21世纪支票清算法案(Check 21)的规定，为提高支付效率，缩短清算速度、降低交易成本等提供了条件，做为与此相配套的支票、信用卡、借记卡等非现金支付手段既方便快捷又优质安全，也在一定程度上为采用转账结算提供了条件，从而在一定程减小了机构和个人的现金支出。3.限制现金交易。根据银行保密法规、2001年消除国际洗钱与金融反恐法等规定，任何个人在单笔交易或两笔以上关联交易中收到超过1万美元的现金，金融机构对超过1万美元的现金存款、取款和货币兑换都需要向国税局或金融犯罪执法网络递交现金交易报告（核心为8300表）。4.账户监测。美国通过自动化账户监测系统对单笔交易、异常交易、与预期偏离较大的交易进行识别。这些系统可以直接从银行的核心数据处理系统获得账户的一系列活动，如：存款、取现、转账、自动柜员机交易。规模较大且在多个地方开设分支机构的银行都采用监测系统对所有现金交易进行监控，及时对超过预设金额标准的特定可疑交易账户进行识别。5.违规处罚。美国对违反现金管理制度的行为处罚非常严格。金融构构或赌场凡是对超过1万美元的交易不递交报告或报告中存在虚假陈述，将被罚款25万美元至100万美元，直接责任人将最多被处以10年监禁；如果个人或机构故意忽视现金报表要求，不能在规定的期限内报送报告，将被处以最少2.5万美元的罚款。如果不报送现金交易报告或在报告中存在虚假陈述，个人将被处以25万美元以下罚款或5年以下监禁，机构将被处以50万美元以下罚款。四、目前国内控制现金支出的主要做法经过对全国20个省、直辖市有关现金支出的管理情况进行了解，有5个省目前还未出台相关规定，一个省因实行会计核算而采取报账制，其他14个省、直辖市都对现金支出采取了一定控制，主要方式如下：一是通过动态监控系统控制。北京、上海、浙江、江苏等8个省、直辖市在预算执行中都是通过在动态监控系统中设置规则进行预警，如单笔或单日现金支出超过设定上限后，系统将报警提示。北京的上限是10万元，上海是1万元，辽宁是5万元。二是按现金支出比例进行控制。黑龙江、江西、广西等都按授权支付的比例进行控制。江西省目前的控制比例为授权支付的21%，广西为10%。黑龙江省根据各预算单位上年现金支出比例，采取逐年下调的方式，2012年最低比例为10%。河北省除设置单笔现金不超过5万元外，当月现金支出不能超过授权支付的10%。当然，由于各省直接支付与授权支付的范围不同，横向比较的口径并不相同。三是现金支出纸质申请报审。吉林、安徽、宁波、大连等省市对预算单位所有现金支出都需报送纸质申请，由财政国库部门审核。四是现金报账采取上卡方式。天津市所有因公现金支出报账或还款都采取上卡方式，因此没有现金支出。五、当前控制现金支出的思路及方法当前各地在加强现金管理中的一些做法起到了一定的效果，但总的来说，既缺乏严肃坚实的法制基础，又缺乏便于实施监督的运行机制，因此，尚需从多个方面加以规范。(一)完善现行法律法规我国现有法律法规已经不能满足市场经济和部门现金管理的实际需要，迫切需要出台新的法律、法规和政策，对单位和个人现金交易活动形成具有普遍约束力的现金管理机制。可考虑立足市场经济条件下现金管理的新需要，既要从增强法律意识、改变传统结算方式、规范市场行为方面，又要从现金存取、现金交易、现金库存、结算起点、备用金限额、违规处罚等各方面建立健全一套适合我国当前及今后实际情况的现金管理法律法规及政策制度。（二）建立现金支出报告制度借鉴市场经济国家的成熟模式，除建立完备的法规制度之外，还应建立大额现金支出报告制度。预算单位提取大于一定额度（比如1万元）的现金时，应向财政部门及金融监管部门报告情况；同时承办银行也应向财政部门及金融监管部门报告相关情况。若运行类似管理机制，将有效提高预算单位现金支出的透明度，增强单位财务部门对本部门现金支出的自律。（三）规范备用金管理备用金只能用于零星购买、零星开支等支出。预算单位应建立完善的备用金管理制度，明确备用金申请金额、用途、使用范围、保管人、保管方式及审批程序等内容。备用金库存不能超过35天内零星支付的现金需求量，并加强管理与核算，能够使用公务卡结算的，原则上不能挤占备用金。不得将备用金出借到与公务无关的个人开支或挪作他用。当前预算单位备用金管理中存在的主要问题有两个：一是预算单位提取现金的行为，既可能是列支，也可能是借款，但目前无法审核，只能是依靠预算单位的自觉；二是只要单位一提现，现金的运行及结果就很难掌握。因此，应考虑从制度和手段两方面加以改进：一方面完善财务制度，严格限定暂付和列支的范围；另一方面要完善手段，比如在财政支付系统中建立预算单位现金管理辅助系统，全面全程反映现金的运行及终止，让单位管理现金的“保险柜”，在支付系统中“透明”出来。（四）完善财政审核机制1.严格大额现金审批。当前各级财政对大额现金提取均有一些做法，比如“当日连续提取现金累计金额原则上不得超过一定额度”的规定。这类办法有一定效果，可以继续实施。但部分预算单位采取了“不触红线、化整为零”的策略，每天都取现，虽然当天未超限额，但累积起来的现金量也不小。因此应该进一步完善控制措施，解决逃避大额现金申请及审核问题。2.大力提倡公务卡结算。一是强化公务卡强制结算目录的制度约束，对于纳入强制结算目录的事项，原则上不得使用现金结算。二是细化公务卡结算方式，小于授信额度且纳入公务卡强制结算目录的支出，应全部采用公务卡结算，大于授信额度且纳入公务卡强制结算目录的支出，应转账支付。三是适当提高部分人员公务卡授信额度，以此提高公务卡的消费能力和使用范围。四是全面推进对补贴类支出采取上卡发放方式，对出差带来的伙食补助、市内交通补贴、外勤补贴，以及其他各类补助等，过去一直采取现金支付，应考虑从政策和手段上进行完善，将这类当前发放现金的补贴采取通过上到个人借记卡（比如工资卡）发放。3.实行现金支出比例和规模双重控制。现金支出无论是占公用经费比例还是占授权支付比例的限制办法，都存在针对性和可操作性不强、监督考核困难的问题，可予以调整。比如对不同单位设置不同的现金控制比例，根据授权支付支出规模进行控制等等。（五）完善激励约束机制1.建立授权支付额度调节机制。在同一现金支出控制比例下，凡超过同类单位现金使用比例或下达现金控制比例的单位，调减其授权支付的范围并下调限制额度；反之，则可增加授权支付的范围并上浮限额。上述措施可以半年或一年为期，动态进行调整。2.建立现金支出动态监控机制。通过预算执行动态监控系统，对超过现金使用控制比例或控制额度的单位实时进行提示或限制现金支出，可起到一定的威摄作用。对出现预警或锁定的单位，单位财务负责人应提交书面情况说明，并配合财政部门调查现金使用情况。对查明存在问题的单位或个人采取通报批评、督促整改等方式进行查处，情况严重的，移交相关部门处理。3.鼓励网购。网上购物有着极大的优势，并呈现出强大的生命力，深受个人消费者青睐。但从预算单位的角度看，虽然部分预算单位已存在网购行为，但目前涉及支付主体的信用与权限等问题，相关制度未及时跟上，还存在一定的障碍。可考虑从制度层面松绑，鼓励预算单位采取网购方式进行零星购置，既节约资金又可减少现金支出。从长远看，应推进预算单位通过网购逐步替代政府采购的部分范围。参考文献： Board of Governors of the Federal Reserve System us Federal Regulation on Electronic Fund Transfers (12 CFR Part 205) Board of Governors of the Federal Reserve System US Check Clearing for the 21 Century Act 美国银行保密法/反洗钱检查手册（中国检察出版社） International Money Laundering Abatement and Anti-Terrorist Financing Act of 2001(Title IIIof P.L.107-56)课题组组 长：陈炜成 员：朱大兴 杨梅 颜彦（执笔） 张智慧 刘华 赖力18 / 18